不確実性を切り口として日本の気候変動・エネルギー政策を問い直す： オープンな検討が避けられてきた背景とそこから導かれる研究課題

本稿は、研究プロジェクト「気候変動とそれに関係する諸課題に、日本社会はどう向き合うべきか」の第1回のテーマ「気候変動×不確実性」の研究会の成果を踏まえたフォローアップレポートである。研究会では、日本の原子力・核燃料サイクル政策を題材に、欧米で開発された不確実性の検討手法を援用したワークショップを行った。本稿では、ワークショップ参加者の声も踏まえ、原子力に限らない気候変動・エネルギー政策に対する含意を検討し、今後、不確実性に関する検討を深めるための研究課題をいくつか提示する。

1．「不確実性」の観点で気候変動・エネルギー政策を考える意義

政策形成において不確実性に関する検討を深めることの第一の意義は、政策の柔軟性や「想定外」への耐性を高めることにある。加えて、以下の3つの意義が考えられる。

• 知の有限性の意識化: 人知の限界や物事の不可知性を意識化し、政策形成において「分からなさ」を排除または無視するのではなく、検証や対話の糸口とすること。
• 専門知の相対化と専門家の役割の再定義: 「専門家任せ」対「専門家不信」という社会の分断を緩和し、学際的検証や、専門家個人の直感・懸念の言語化を進めること。
• 「計画」や「備え」における保守と革新の対立の超克: 見直しを組み込んだ適応的な計画づくりを通じて、保守的かつ透明性のある改革を進めるノウハウを高めること。
  
  

2．現在の日本の政策における不確実性取扱いの課題

環境省の地球温暖化対策計画、GX推進戦略、第7次エネルギー基本計画などの日本の主要な政策文書を概観すると、2050年のネットゼロ目標に向けた直線的な経路が「本命」とされ、不確実性は「見通しのバラツキ」として「その都度柔軟に対応する」べきとされる。政策変更を検討するトリガーや複線的なシナリオを計画段階から明示的に考慮する姿勢は見られない。こうした考えの下で行われる見直しは進捗評価に留まることが多く、政策変更を検討するタイミングが後手に回る（=政策変更コストが甚大になる）リスクが大きい。

3．不確実性の検討が避けられてきた背景要因

日本で不確実性に関するオープンな議論が避けられてきた背景要因の一例として、以下のような仮説が考えられる（本文3-1）。

• 建前としてのネットゼロ政策: 実存的危機としてのネットゼロ目標が、大規模な産業開発支援（GX政策）を導入するための口実として機能しており、目標未達などの不確実性を考慮する必要性が生じなかった。
• 日本社会の性質: 「悪い事態を考えることは悲観であり、パフォーマンス低下を招く」と考える社会的傾向があり、不確実性の検討が避けられた。
• パニック神話: エリート層が「危機が起きれば人々はパニックを起こす」と思い込み、「安心させる」ための発信を優先し、最悪の事態や不確実性に関する発信を避けた。
• 政策の「死角」（インフォーマル・ガバナンス）: 政策形成において公的な審議よりも与党内・省庁内等の非公式の協議やインフォーマルなアクターの声が重視され、そもそも政策形成に関するオープンな議論が不十分であった。
• 経済政策の成功体験への囚われ: 高度経済成長や「電力の安定供給」といった過去の成功体験により、政府の計画策定能力や計画遂行の不確実性に対する認識にバイアスが生じ、異なる経済政策や開発計画のあり方を受け入れづらくなっている。
  
  

4. 今後の研究課題

上述の背景要因があるとすれば、以下のような研究課題に取り組むことが有用と考えられる（本文4章）。

• 「電力の安定供給」というパラダイムや、エネルギー基本計画が生まれた背景、これまで果たしてきた役割等を踏まえ、現在の気候変動・エネルギー問題を取り巻くリスクとの整合性を検証すること。
• なぜ建前としての目標に有用性が見出されるのか、気候変動政策やエネルギー政策についてオープンに議論することを難しくしている背景（政治、歴史、制度、ステークホルダーの利害関係、等）を整理すること。
• 「悪い事態について考えない」という考え方や、関連する「破局」「危機」「最悪の事態」に関する専門家、「エリート」、および他の関係するアクターの考え方を調べること。また、こうした研究成果を提示したとき、気候変動・エネルギー分野の専門家がどのように感じ、考えるかを調べること。
• 「S+3E」という明快な定式化によってブラックボックス化している、日本のエネルギー・気候変動政策に影響する要因の総合的な分析。たとえば、地方自治体と中央政府の関係、行政内の縦割り、外交制約の影響について、Informal governanceに関する研究などを参照した分析、等。
• 二重投資やサンクコストのみならず、政府への「信頼」の失墜等も含めた、日本の気候変動・エネルギー分野の文脈における政策変更コストに関する多面的な研究。
  
  

5. おわりに

本稿で提言する欧米発の不確実性検討手法（DMDUやシミュレーション活用など）の導入と、不確実性の検討が日本において避けられてきた背景の考察は、気候変動・エネルギー分野における政策形成のあり方に関する理解を深め、また政策の透明性やエビデンスに基づく政策形成（EBPM）の推進といった観点で、政策形成プロセスのアップデートに寄与することが期待される。「不確実性」という切り口が突きつけているのは、自分たちの「知」の有限性や、計画能力の限界を知ることに、もっと関心をもち、研究のための予算や人材を含めて、積極的にコストを払わなければならない、ということではないか。