政府のイノベーション政策はなぜ失敗続きだったか－第2回　成果を検証する厳密な政策評価が必要だ－

　日本の経済成長をイノベーションに基づいたものに切り替える必要がある、と言われて久しい。そしてそれには政府による産業政策が有効であるということが長い間言われてきた。こうした、技術革新に基づく経済成長のための産業政策というアイデアの出発点は1980年代に遡る。

　　1979年、通産省（当時）は「1980年代の産業政策ビジョン」の中で「技術立国」というコンセプトを提唱した。背景には、明治時代から日本が目指してきた「欧米先進国経済へのキャッチアップ」という課題が、1970年代までに完了したという認識があった。

　1990年代以降、日本経済が長期停滞に陥ると、技術革新の役割がさらに強調されるようになった。さらに90年代には、製造拠点の海外移転による「空洞化」の解決策として、イノベーションによる新規産業分野の創出が期待された。今世紀に入ってから少子高齢化の問題が顕在化してくると、持続的な経済成長のためにはTFP（全要素生産性）の上昇に期待するしかなく、経済構造改革と技術革新を含む広い意味でのイノベーションの重要性が強調されるようになった。

　一方で、米国におけるイノベーション拠点ともいえる、シリコンバレーのエコシステムにも早い時期から政府の関心が向けられ、オープン・イノベーションの重要性、産学協同の必要性、知的財産権の取り扱い方などが議論されてきた。2000年代のはじめには、日本の技術革新システムも、従来の「自己完結型技術革新システム」から「開放・連携型」への移行が不可欠である、という見方が経済産業省によって強調されるようになった。

効果が見えないイノベーション政策

　本稿では、いままでの日本におけるイノベーション政策の主なものを振り返る。特に問題とするのは、30年以上にわたるイノベーション政策の効果が、必ずしも明らかではないことである。日本経済の長期停滞状態を払拭するような、イノベーションに基づく経済成長のシステムはいまだ確立されておらず、現在進行中のアベノミクスにおいてもイノベーション政策が大きな課題になっている。

　そこで、この課題克服のために政府はいま何をやるべきかを論じる。本稿は、我々がNIRAの委託で、櫛田健児（スタンフォード大学）、Richard Dasher（スタンフォード大学）、原田信行（筑波大学）の各氏と行った共同研究をもとにしている。詳しい研究成果は、Institutional Foundation for Innovation-Based Economic Growth（ダウンロード可能）を参照されたい。

　いままで実施されてきたイノベーション促進のための産業政策の主要なものは、（1）産業クラスター政策、（2）研究開発投資に対する直接補助、（3）起業促進政策の3つである。それぞれについて以下で検討しよう。

（1）産業クラスター政策

　産業クラスター政策は集積経済の実現を助けようとする政策である。個々の企業・プラントは同じ地域に同業種ないしは関連する業種の企業・プラントが立地することによって、生産性の上昇やイノベーションの活発化といった正の経済効果を得ることがある。集積によって、知識の伝播が起こりやすくなったり、当該産業に必要な人的資本を獲得しやすくなったりするからである。こうした集積効果は、ある企業・プラントの活動が市場以外のチャンネルで他の企業・プラントに影響を与える点で、外部経済の一種である。

　集積効果を実現するためにはある程度の数の企業・プラントが必要であるが、個々の企業の観点からすると、誰にとっても最初に立地しようというインセンティブがない。このような場合、政府はいくつかの核になる企業に補助金を与えるといった方法で立地を促し、産業クラスターの形成を促進することが可能だ。

　このような観点から作られた立地政策の最初のものは、1983年の高度技術集積地域開発法（テクノポリス法）であった。テクノポリス法は、政府の作成した開発指針に基づいて都道府県知事が開発計画を作成、それを政府が承認するという仕組みになっていた。承認された計画は、特別償却、試験研究設備の固定資産税減免、特別土地保有税の非課税措置、研修施設に対する無利子融資制度などによる助成を受けた。

テクノポリス法から産業クラスター計画へ

　83年のテクノポリス法は製造業を念頭に置いていたが、経済のサービス化の進展を受け、サービス産業に重点を置いて地域の技術高度化をめざした頭脳立地法が1988年に制定された。その考え方は、産業の「頭脳部門」すなわち、工業関係の研究所・商品開発部門・情報処理部門およびソフトウエア・設計デザインなどの産業支援サービス業が、拠点となる地域に集積することを促し、それを核に地域経済の高度化、活性化を図るというものであった。

　テクノポリス法と同様、政府の集積促進指針に基づいて都道府県が集積促進計画を策定、それを政府が承認するという仕組みだった。承認された地域については、税制上の優遇、政府系金融機関による債務保証などの助成を実施した。承認された地域の多くは、テクノポリス法の指定地域に近接するか、あるいは重なっていた。

　その後、2001年に発足した産業クラスター計画は、シリコンバレーをモデルとした「開放・連携型技術革新システム」の構築を明示的に目指した。

　すなわち、「地域の中堅中小企業・ベンチャー企業などが大学、研究機関等のシーズを活用して、IT（情報技術）、バイオ、環境、ものづくりなどの産業クラスター（新事業が次々と生み出されるような事業環境を整備することにより、競争優位を持つ産業が核となって広域的な産業集積が進む状態）を形成し、国の競争力向上を図る」計画であった。

　産業クラスター計画は2020年までの3期20年の長期的計画であり、各期について次のような目標が設定された。

　第1期（産業クラスターの立ち上げ期、2001-05年）は、クラスターの実態と政策ニーズを踏まえ、国が中心となって進める産業クラスター計画を20程度立ち上げ、地方自治体が独自に展開するクラスターと連携しつつ、産業クラスターの基礎となる「顔の見えるネットワーク」を形成する。

　第2期（産業クラスターの成長期、2006-10年）には引き続きネットワークの形成を進めるとともに、具体的な事業を展開し、企業の経営革新、ベンチャーの創出を推進する。そして第3期（産業クラスターの自律的発展期、2011-20年）には、それまでの事業を継続するとともに、産業クラスター活動の財政面の自立化を図り、産業クラスターの自律的な発展を目指すとされている。

（2）研究開発投資への補助

　集積経済のある場合の企業の立地決定と同様に、研究開発投資も大きな外部性を持つことが知られている。重要なイノベーションは、さらに他の企業や研究者によるイノベーションを生み出す効果があるため、イノベーションの社会的収益が個々の企業の私的収益を大きく上回ることになる。結果として民間による研究開発投資は不足しがちなので、政府は補助金を給付することによって社会的に最適な規模により近い研究開発投資を促すことができる。

　日本における研究開発投資助成の仕組みは多岐にわたるが、中心的な仕組みの1つに、国がプロジェクトを立案し、民間企業を組織して実施する「ナショナル・プロジェクト」がある。ナショナル・プロジェクトは1966年に開始された大型工業技術開発制度に始まり、これと並行して1976年、81年に、それぞれ医療福祉機器技術研究開発制度、次世代産業基盤技術開発制度が発足した。

　これら3つの研究開発制度は1993年に産業科学技術開発制度に統合された。制度の対象は、①基礎的・独創的領域の研究開発（新たな技術体系の構築・育成又は技術的ブレイクスルーの実現により、経済・社会の新たな発展に資する基礎的独創的な研究開発）、②公共・社会・福祉領域の研究開発（国民生活の向上、資源の安定供給の確保、科学技術の振興に必要な基盤の整備等の社会的使命に応える上で必要な研究開発）であった。

名前を変えて存続した「ナショナル・プロジェクト」

　98年、新たに産業技術応用研究制度と大学連携型産業科学技術開発の2つの制度が発足し、既存の産業科学技術研究開発制度とともに、2003年度まで新規産業創出型産業科学技術研究開発制度と総称されることになった。

　産業技術応用研究制度は、新規産業創出効果が高いものの技術開発リスクが大きく、かつ多額の資金が必要であるため、民間だけでは取り組むことが難しい応用研究段階の技術開発の支援を目的とした。また、大学連携型産業科学技術開発制度は、大学に存在する産業化の芽となる知見などを発掘して産業化につなげるため、大学を軸とし、民間企業が協力する研究開発を支援し、新規産業創出を加速することを目的とした。

（3）起業促進政策

　最後に、ハイリスク・ハイリターンな新企業の創設は、大数の法則によって、全体として社会に利益をもたらすとしても、個々の起業家にとってはリスクが大きすぎる場合がある。この場合も、補助金やその他の手段を通じて起業を促進し、起業が望ましい水準に近づくようにすることができる。

　日本の起業促進政策は中小企業政策の一部として行われてきた。中小企業政策は伝統的には、中小企業が大企業に比して取引や競争上の不利を抱えているとの認識に基づいて中小企業およびそこで働く労働者を保護することを目的とした社会政策であった。

　しかし、日本経済が成熟するにつれて中小企業政策の重点が変化し、1990年代には中小企業は「日本経済のダイナミズムの源泉」と考えられるようになり、中小企業の「経営の革新と創業の促進」に重点が置かれるようになった。

　金融改革も起業促進政策を後押しした。1990年代終わりから2000年代はじめに実施された証券取引法の改正を受けて、新興企業向け株式市場の創設が相次いだ。98年には「中小企業等投資事業有限責任組合契約に関する法律」が制定され、業務執行をしない出資者を有限責任組合員（LP）とするベンチャーキャピタルファンドの組成が可能となった。

「シリコンバレー複製」の試み

　2001年、政府は、新規開業を5年間で倍増させ、大学発ベンチャーを3年間で1000社創出するという新たな計画を発表した。ここで重要なことは、この計画はシリコンバレーを明確に意識したものであり、そのエコシステムを複製しようとする制度改革を含んでいた点にある。

　この計画のもと、大学の知的財産の取り扱いや技術移転組織などに関する様々な改革が実施された。最終的に、3年間で1000社の大学発ベンチャーを創出する計画は達成された。一方、5年間で新規開業を倍増させる目標は達成されなかった。

　起業のための資金調達費用を下げる改革も行われた。2006年に施行された会社法では、株式会社の最低資本金規制（1000万円）が撤廃された。これに関しては、2003年に中小企業挑戦支援法のもとですでに一部の会社について設立時および設立後5年間、資本金規制の適用を免除する特例があったが、会社法の施行以降これが株式会社一般に拡張された。

　こうして概観すると、日本政府は1980年代以降、イノベーションに基づく経済成長を実現するという考えに基づいて、時にシリコンバレーを目標としながら多くの政策を試みてきたことが分かる。

　問題は、こうした政策の有効性を評価し、その結果に従って政策を調整する試みが不足していたことにある。ここで見た産業クラスター政策、研究開発投資補助、企業促進政策のどれをとっても、厳密な政策評価はほとんど行われてきていない。

　Okubo and Tomiura （2012）（"Industrial relocation policy, productivity and heterogeneous plants: Evidence from Japan,"Regional Science and Urban Economics, 42(1-2),230-239）は、テクノポリス法と頭脳立地法について、例外的に客観的な評価研究を行っているが、両法とも新しいプラントを誘致することには成功したものの、生産性の高いプラントの誘致には失敗し、本来の目的であった集積経済の実現には至らなかったと結論している。

　ナショナル・プロジェクトなどの研究開発投資支援策の効果については、参加者の自己評価を超えた客観的効果に関する研究は見当たらない。企業促進政策も、厳密な政策評価がなされたものはなく、そもそも政策によって提供された優遇措置の利用実績が低調なものも多い。

　政策の効果を厳密に確かめることなく、同じような政策が主に名前だけを変えて繰り返し実施されてきた。例えば、リスク・キャピタルの供給を目的に、日本政策投資銀行や商工中金といった公的金融機関を使った数々の試みが行われてきたが、それらの政府系機関によるリスク・キャピタルの供給実績は不十分であったと言わざるを得ない。

　それどころか、新銀行東京のような完全な失敗例もあった。同行は、スタートアップのための資金調達市場の未整備を補完するための試みであったが、銀行はたちまち多額の不良債権を抱えることになり、最終的には東京都が銀行を救済せねばならなくなった。

厳密な政策評価が必要だ

　仮に政府の資金供給プログラムが前途有望なスタートアップを特定することができ、適切な収益が得られたとしても、それだけではプログラムの成功を意味しない。政府プログラムがなかった場合に実現したであろう民間による資金供給を、政府プログラムが代替したに過ぎないかもしれないからである。

　このように、政策の効果は、その政策がなかった場合に起こったであろう状態と比べることによって、評価されなければならない。これは一見難しいと思われるかもしれないが、そのための手法はここ20年ほどの間に飛躍的に進歩した。

　日本のイノベーション政策に欠けていたのはこの種の厳密な政策評価である。日本政府は早くからイノベーション型経済の発展を促す上で政策が重要と気づいており、多くの政策を試みてきた。

　しかし、厳密な政策評価を伴わなかったので、どのようなイノベーション政策が効果的なのかはいまだ明らかではない。アベノミクスのもと、政府は再度数多くのイノベーション政策を試そうとしている。今度こそ、厳密な政策評価を行ない、そこから学び、政策を調整していくことが肝要である。

参考文献
Okubo, T. and E. Tomiura (2012). "Industrial relocation policy, productivity and heterogeneous plants: Evidence from Japan," Regional Science and Urban Economics, 42(1-2),230-239.

日本にシリコンバレーが生まれていない6の理由－第1回　シリコンバレーの制度的基盤を検証する－

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