安全保障

１．はじめに

近年、「安全保障」ということばを、さまざまな分野（文脈）で目にする。たとえば、総合的な海洋の安全保障、経済安全保障、エネルギー安全保障、食料安全保障である。それらにいう「安全保障」とはいかなる意味なのであろうか。

安全保障のいわば本来の意味は、国の安全保障を想定すれば、国に対する武力による攻撃があり、領域や国民が危険にさらされ、損害を被ることに対する防御である。端的にいえば、命の危険に対してこれを防ぐことである。国家安全保障戦略（2022年閣議決定）は、「 我が国の主権と独立を維持し、我が国が国内・外交に関する政策を自主的に決定できる国であり続け、我が国の領域、国民の生命・身体・財産を守る」ことを目標とする。

本来の意味の安全保障は、命を危険から守る意味であり、極限状態を想定する。だから、わかりやすい。国内法に照らせば、防衛に関する法が、安全保障を扱う法であり、自衛隊法が典型的である。くわえて、国家安全保障戦略、国家防衛戦略、防衛力整備計画（後二者も、国家安全保障戦略と同じく2022年閣議決定）等の文書がある。これらの法律や文書に照らせば、安全保障の意味は、相当にわかりやすい。これに比べて、昨今の様々な分野（文脈）で語られる「安全保障」は、本来の安全保障の意味とは異なり、あるいは意味を発展させて、独自の意味を備えつつあるようにもみえる。

本来の安全保障は命の危険に対する防御であり、極限状態を想定する。つまり、安全保障は、そうした重みや深刻さをもつことばとして、一般的にかつ常識的に観念されていよう。そして、安全保障ということばが重みや深刻さをもつことについて、一般的かつ常識的な観念に支えられているがゆえに、次の効果が、説得力をもって発せられる。

国の安全保障、つまり、防衛においては、「平時（武力攻撃・武力による威嚇等がない事態）」では保障されるはずの、国の最高法規である憲法が保障する国民の権利や自由であっても、それらが制限される。表現の自由や財産権や経済的自由などの、さまざまな権利や自由の制限がありうる。これは、第二次世界大戦中の国民の生活が明白に実証している。それが、「安全保障」のもたらす効果である。「命」の危険が迫るときに、命の防御は、「平時」であれば憲法が保障する権利や自由にすら優位する。そうでなければ、命の防御ができないからである。「命あってのものだね」だからである。「命あってのものだね」であるから、権利や自由への制限が説得力をもつ。国民は、そうした権利や自由への制限を受け入れるのである。

それでは、総合的な海洋の安全保障、経済安全保障、エネルギー安全保障、食料安全保障にいう「安全保障」とはいかなる意味なのであろうか。

このコラムでは、「安全保障」ということばを使うに際して、認識すべきこと、持つべき自覚といったことについて、考えてみたい。筆者には、さまざまな分野（文脈）での安全保障をめぐるあらゆる論題を、詳細に論ずる力量はない。筆者は、第3期海洋基本計画（2018年閣議決定）の主柱である、「総合的な海洋の安全保障」ということばの起草に関与した。その経験をも手掛かりとして、具体的には、安全保障の内容、それが防ごうとする危険を考えてみたい。

２．「安全保障」を広くとらえる傾向

（１）世界的傾向

安全保障を広くとらえる考え方は、世界的な傾向である。たとえば、海洋の安全保障についてであるが、次のような典型的な例がある。

“Maritime security does not confine itself to traditional concept of maritime security in relation to military threats. Maritime security is understood by the measures combatting military threat, terrorism, weapons proliferation, transnational crime, piracy, environmental/resource destruction, and illegal seaborne migration.”

(Douglas Guilfoyle, “Maritime Law Enforcement Operations and Intelligence in an Age of Maritime Security,” 93 International Law Studies, Published by U. S. Naval College, 2017, p. 299.) こうした広い安全保障のとらえ方は、他の学説も、また、国際連合の文書等も採用している。

まさに、第3期海洋基本計画にいう「総合的な海洋の安全保障」は、この傾向と符合した考え方である。

（２）第3期海洋基本計画における「総合的な海洋の安全保障」

①2018年に閣議決定された第３期海洋基本計画は、「総合的な海洋の安全保障」をその主柱とした。5年後の第4期海洋基本計画（2023年閣議決定）も、もう一つの主柱「持続可能な海洋の構築」を付加したものの、総合的な海洋の安全保障を主柱として維持する。

②「総合的な海洋の安全保障」の内容は、そのための施策をみれば明らかである。施策には、「海洋の安全保障に関する施策」と「海洋の安全保障の強化と基盤になる施策」がある。前者は、領海等における国益の確保・重要なシーレーンの安定的利用の確保・国際的な海洋秩序の強化、のための施策である。後者は、二つに分かれる。一つは、「海洋の安全保障の強化の基盤となる施策」であり、海洋状況把握体制の確立・国境離島の保全や管理・海洋調査や海洋観測等・人材育成に係る施策である。二つは、「海洋の安全保障の補強となる施策」であり、経済安全保障・海洋環境の保全等の施策を含む。つまり、「総合的な海洋の安全保障」は、およそ海洋に係る施策をまさに「総合的」に包含し、それが、「総合的な海洋の安全保障」の内容である。

このような「総合的な海洋の安全保障」の内容は、広く、広すぎるともいえる。それには、筆者の見解ではあるが、次の二つの理由があった。

第一に、消極的な理由である。「はじめに」で示したような防衛に係る法や文書を除けば、国の文書が「海洋の安全保障」を正面から取り上げる、ましてや、国の文書の主柱にすえることには、慎重さを要した。東シナ海の緊張状態が存続し、高まりつつある状況では、一層、そうであった。2007年の海洋基本法には、安全保障ということばの規定はない。海洋についても、防衛・領海警備・出入国管理といった国の安全や秩序維持に関わる事項はもちろんある。しかし、資源開発や海上輸送等の、主に海洋利用の経済的側面が想定されているから、安全保障はとくに規定されなかったのかもしれない。

いうまでもなく、戦争の歴史により、国民には、「防衛」や「安全保障」といった軍事に関わることばへの、根強い警戒がある。それを慎重に考慮して、第３期海洋基本計画は、「安全保障」を、本来の意味の国の軍事的な防衛という意味に限定して、これを国民につきつけるということはしなかった。そうではなく、安全保障を、広く多様な内容をもつことばとして、第３期海洋基本計画は、「総合的な海洋の安全保障」を、いわば、そろりそろりと国民に提示したのである。

第二に、積極的な理由である。海洋基本計画は、海洋基本法が設立した総合海洋政策本部が策定する。同法1条は、「総合海洋政策本部を設置することにより、海洋に関する施策を総合的かつ計画的に推進し、」と規定し、海洋政策を「総合的に」推進することを目的とする。海洋利用は、航行・漁業・環境保護・資源開発・出入国管理というように多岐にわたり、日本の「縦割りの」官僚機構では、各事項を関係省庁がそれぞれ所掌・分掌する。けれども、海洋立国を標榜する日本には、「総合的」な海洋政策と計画が不可欠である。それが、海洋基本法の目的とするところである。そこで、多様な施策を結びつける機能をもつことばとして、かつ、総合的な海洋政策の必要性を宣言するために、「総合的な海洋の安全保障」という主柱が建てられた。だからこそ、およそ海洋利用のすべての事項に関わる施策が、上記のように、「総合的な海洋の安全保障」に関わる施策として結び付けられ、位置付けられたのである。

「総合的な海洋の安全保障」は、安全保障の外縁を広くし、広げすぎたといえるかもしれない。ただし、それには、ここに述べたような、日本の戦争経験と国民感情への慎重な配慮と、海洋国家として成り立つべき日本の海洋政策の方針を宣言するという理由が、背後にあったように思う。

③もっとも、「総合的な海洋の安全保障」の外縁は著しく広く、それにより守るものも多様にならざるを得ない。「総合的な海洋の安全保障」が守るものは、観念的には、多様な海洋利用がもたらす利益を総合した、海洋立国日本の国益ということはできるかもしれない。そうではあるものの、総合的な海洋政策が不可欠であるという海洋基本法の趣旨をふまえた総合海洋政策本部の設置をもってしても、関係省庁が施策を「分掌」する組織構造の根本的な変更はない。それゆえに、「総合的な海洋の安全保障」が守るものは、防衛・領海警備・出入国管理・航行の安全・違法漁業の防止や阻止・海洋環境汚染の防止や阻止といった、各関係省庁が「分掌」する事項に即した施策が想定する、個々の危険からの防御により守られるものである。

それでは、他の分野での安全保障の内容はどのようなものであろうか。

３．さまざまな分野（文脈）における安全保障

（１）経済安全保障

経済安全保障については、外為法改正、土地利用等規制法制定、経済安全保障推進法制の制定と、多くの法整備が行われている。

2022年経済安全保障推進法（「経済施策を一体的に講ずることによる安全保障の確保の推進に関する法律」）第1条（目的条項）は、「国際情勢の複雑化、社会経済構造の変化等に伴い、安全保障を確保するためには、経済活動に関して行われる国家及び国民の安全を害する行為を未然に防止する重要性が増大していることに鑑み、経済施策を一体的に講ずることによる安全保障の確保の推進に関する基本的な方針を策定するとともに、安全保障の確保に関する経済施策として、特定重要物資の安定的な供給の確保及び特定社会基盤役務の安定的な提供の確保に関する制度並びに特定重要技術の開発支援及び特許出願の非公開に関する制度を創設することにより、安全保障の確保に関する経済施策を総合的かつ効果的に推進することを目的とする」と規定する。安全保障の内容、防御の対象となる危険（事態）、国民の権利・自由への制限や規律につき、明確であり具体的である。

同法1条にいう安全保障は、本来の意味の安全保障である。すなわち、経済の視点から内容を発展させた安全保障である。同法は、「経済活動に関して行われる国家及び国民の安全を害する行為を未然に防止する」ための経済施策を設定する。経済活動を軸としてみれば、経済活動を（本来の意味の）安全保障の視点からみたときに、いかなる危険（事態）を想定し、それを防ぐいかなる措置が必要かを考えるのが、経済安全保障の問題といえる。

防御すべき危険（事態）は、「経済活動に関して行われる国家及び国民の安全を害する行為」から生ずる。防御のための施策は、具体的に、特定重要物資・特定社会基盤役務・特定重要技術に係る施策である。それらにおいて、同法及び下部法により、法規律・規制が行われる。さらに、同法に規定はないが、緊急時に供給が滞れば、社会経済に大きな影響を及ぼす物資について、製造企業の同意を得たうえで、工場を一時的に買収する仕組みを導入することも検討されている。

（２）エネルギー安全保障

エネルギー安全保障では、現在（このコラムを執筆している2025年2月4日現在）、第7次エネルギー基本計画の策定が進行中である。

2002年エネルギー政策基本法は、第2条（安定供給）が「エネルギーの安定的な供給については、世界のエネルギーに関する国際情勢が不安定な要素を有していること等にかんがみ、石油等の一次エネルギーの輸入における特定の地域への過度な依存を低減するとともに、我が国にとって重要なエネルギー資源の開発、エネルギー輸送体制の整備、エネルギーの備蓄及びエネルギーの利用の効率化を推進すること並びにエネルギーに関し適切な危機管理を行うこと等により、エネルギーの供給源の多様化、エネルギー自給率の向上及びエネルギーの分野における安全保障を図ることを基本として施策が講じられなければならない（下線部、筆者）」と規定する。安全保障の規定はここだけである。

同条からすると、エネルギー安全保障とは、エネルギー供給の危機を防ぐことである。そのための施策は「エネルギーの供給源の多様化、エネルギー自給率の向上」をはかる施策であり、第1条に下線部を付した規定部分は、ある程度、具体的な方法を列挙している。

第7次エネルギー基本計画（案）は、「我が国においても、電力需給ひっ迫やエネルギー価格の高騰が生じるなど、石油危機以来のエネルギー危機が危惧される極めて緊迫した事態に直面することとなった。このような危機に直面し、我が国のエネルギー供給体制が脆弱であり、エネルギー安全保障上の課題を抱えた」、「原油の約9割以上を中東からの輸入に依存する我が国にとって、チョークポイントが集結する中東地域の情勢悪化はエネルギー安全保障に直結し」とする。同計画（案）は、2040年に向けた政策の方向性については、「2050年カーボンニュートラル実現に向けて、…エネルギー安定供給と脱炭素を両立する観点から、再生可能エネルギーを主力電源として最大限導入するとともに、特定の電源や燃料源に過度に依存しないようバランスのとれた電源構成を目指していく。…需要サイドにおける徹底した省エネルギー、製造業の燃料転換などを進めるとともに、供給サイドにおいては、再生可能エネルギー、原子力などエネルギー安全保障に寄与し、脱炭素効果の高い電源を最大限活用する」とする。ここでも、エネルギー安全保障とは、エネルギー供給の危機を防ぐことである。

国際情勢が注目されており、エネルギー供給の危機をもたらす有害な事態には、国際紛争が含まれよう。日本がその当事国であれば、本来の意味の安全保障のための措置（防衛措置）が発動されよう。その点で、エネルギー安全保障は、本来の意味の安全保障と重複し、本来の意味の安全保障の一部をなすともいえる。そうであるならば、本来の意味の安全保障とエネルギー安全保障がいかなる関係にたつか、エネルギー安全保障は、その視点から、いかなる独自の措置等を要請するのか、といった点が、一層具体的に検討され決定される必要があろう。

（３）食料安全保障

食料・農業・農村基本法（1999年、以下、誤解を生じない限り、基本法）の一部を改正する法律が2024年通常国会で成立した。その第2条が、「食料安全保障（良質な食料が合理的な価格で安定的に供給され、かつ、国民一人一人がこれを入手できる状態をいう）」を規定する。基本法は、次の4つの柱を掲げる。①食料の安定供給の確保、②農業の有する多面的機能の発揮、③農業の持続的な発展と④その基盤としての農村の振興である。これらを実現するために、農林水産省が、おおむね5年ごとに食料・農業・農村基本計画を定める（現行は、2019年策定）。

食料安全保障が防ぐべき危険（事態）については、「平時」と「不測時」がある。「平時」は、武力攻撃や武力による威嚇がない状態といった「平時」とは異なり、独自の意味をもち、それは、「不測時」に照らすと理解できる。「不測時」は、緊急事態食料安全保障指針（2012年農林水産省決定、2021年改正を含む）が、「レベル０」「レベル１」「レベル２」を定義するとともに、「食料の供給に影響を及ぼす不測の」国内要因（自然災害・感染症・食料の安全に関する事件や事故・サプライチェーンの寸断等）及び海外要因（自然災害や異常気象・感染症・港湾などの輸送障害・輸出国の輸出規制・気候変動等）を挙げる。

2024年食料供給困難事態対処法（2025年4月1日施行予定）は、第２条で、「食料供給困難兆候」を、「三　干害、冷害その他の気象上の原因による災害、植物に有害な動植物又は家畜の伝染性疾病の発生又はまん延その他の事象が生じたことにより、特定食料の供給が大幅に不足し、又は不足するおそれがあるため、特定食料の安定供給の確保のための措置を講じなければ食料供給困難事態の発生を未然に防止することが困難になると認められる事態をいう」とし、「食料供給困難事態」を、「四　特定食料の供給が大幅に不足し、又は不足するおそれが高いため、国民生活の安定又は国民経済の円滑な運営に支障が生じたと認められる事態をいう」と定義する。

したがって、「平時」とは、こうした「不測時」に該当しない状況と理解できる。かつ、食料安全保障は、「平時」にも、国民一人一人が食料にアクセスでき、健康な食生活を享受できるようにすることを含む（「食料・農業・農村政策の新たな展開傾向（2023年食料安定供給・農林水産業基盤強化本部決定）」及び「食料安全保障強化政策大綱（改定版）（2023年食料安定供給・農林水産業基盤強化本部決定）」）。

「不測時」に即してみると「食料供給困難事態」という危険（事態）の原因には、海外の輸送障害や輸出規制も挙げられているが、国際紛争も含まれよう。そうであるならば、エネルギー安全保障について述べたことが、ここでもあてはまる。日本がその国際紛争の当事国であれば、本来の意味の安全保障のための措置（防衛措置）が発動されよう。その点で、食料安全保障は、本来の意味の安全保障と重複し、本来の意味の安全保障の一部をなすともいえる。そこで、本来の意味の安全保障と食料安全保障がいかなる関係にたつか、食料安全保障は、その視点から、いかなる独自の措置等を要請するのか、といった点が、一層具体的に検討され決定される必要があろう。

おわりに

以上では、各分野（文脈）における安全保障の内容、想定する危険（事態）やその原因となる有害行為や事態を、わずかな材料からではあるが、簡潔に概観してきた。安全保障ということばの内容が豊かになることそれ自体は、意義をもつ。広げられた内容をもつ安全保障を根拠として、多様な危険（事態）を認識しそれを防ぐことにより、多角的に国民を保護することの意義は否定できない。

ただ、安全保障ということばは、「はじめに」で示したように、重みや深刻さを伴うものとして、一般的にかつ常識的に観念されていよう。安全保障は、本来は、命の危険に対してこれを防ぐことであり、極限状態を想定しているからである。「命あってのものだね」が、国民の憲法上の権利や自由の制限に説得力を与えてもきた。これに鑑みれば、さまざまな分野（文脈）で安全保障ということばを用いるに際しても、重みや深刻さを意識することが肝要ではないだろうか。

総合的な海洋の安全保障、経済安全保障、エネルギー安全保障、食料安全保障のいずれも、本来の意味での安全保障の一部分をなす内容をもつ。そうである限り、これらの安全保障を根拠として、憲法上の権利や自由の制限が要請される可能性や場面すらも、否定はできないのである。しかも、対処すべき危険（事態）は、命の危険という単純明快な危険（事態）には限らない。多様な海洋利用への阻害、経済活動の安全への危険、エネルギーや食料供給の危機である。それらの危険や危機を防ぐためであれば、当然に、権利や自由への制限が、説得力をもつとは限らない。「命あってのものだね」とは異なり、それらの危険や危機の評価には、個々人の多様な価値観が介在しうる。すべての人が、それらの危険や危機から身を守るためには、権利や自由を、ましてや、憲法上の基本的人権を手放して、制限を甘受するとは限らないのである。一方で、内容が豊かになった安全保障を確保し、他方で、そのための権利や自由の制限が（守るものと）均衡のとれたものであることを担保するためには、安全保障についての一層の議論及び内容の明確化と、危険や危機の評価の国民による共有が不可欠であろう。

戦時の著しい権利や自由の制限を経験した国の国民の一人として、「総合的な海洋の安全保障」の起草に責任のある者として、安全保障ということばを用いるに際して伴うべき意識と自覚を、強く感じる次第である。