「現在のグローバルな課題に対処し、より良い未来に向けた方針を定める」との決意のもとG7広島サミットが開催された。エネルギー安全保障、気候危機、地政学リスクへの一体的な取り組みを保坂 伸 資源エネルギー庁長官と渡辺 凜 キヤノングローバル戦略研究所研究員に語っていただいた。
日本としての役割
編集部（以下、E） 長官にご就任されてからの3年間、目まぐるしい日々だったと思いますが、宿願だったGX脱炭素電源法が成立した、いまのご心境から伺いたいと思います。
保坂 今年は1973年の第一次石油危機から数えてちょうど50年です。結局またわれわれの使命は、エネルギーセキュリティの課題克服に戻るのかという思いではありますが、産業革命以降、G7だけではなくてグローバルサウスの国々も含めた世界中が直面し続ける課題だから仕方がありません。
エネルギー政策の基本方針は、特に原子力は不幸にも三つの過酷事故を経験したので、セーフティを大前提としたS+3Eです。しかし、安定供給・経済性・環境の3つのEをすべて単独で解決するエネルギー源がないので、古今東西どの国も悩んでいます。
産業革命で地中にあるものを掘り起こしたことで、エネルギー制約が突破されて人口80億人になりました。そういう中で、まったく化石燃料を使わないでほんとうに世界が回るのかと考えると、特にグローバルサウスの人たちには無理がある。そこにロシアからの資源に対する制約が加わったので、当然絶対量が足りなくなる事態に直面し、エネルギーセキュリティの課題が再び浮上してきました。その認識の下で、日本はG7を構成する国家として、同じ電源構成に近いアジアの代表として主張すべきは主張する、これが私の基本認識です。
その結果、COP（Conference of the Parties・締約国会議）で不名誉な化石賞をとることになるかもしれないけれど、言うべきことは言うと主張し続けてきた中で、ロシアによるウクライナへの侵略が起きた。だからといってCO2が増えたら段々と生活環境は悪くなります。それを容認することはできませんし、環境問題の制約が国際的に緩むわけでもありません。個人的には地中のマグマが扱いやすければベストと思うけれど、そうはならない。だとするとセカンドベストとして、原子力の活用になると考えています。ですから我々はエネルギー基本計画に、原発依存度は減らすけれども、必要な規模は持続的に活用する、と書いています。
今回、G7でvarious pathways（多様な道筋）という言葉を入れたのは、この半年間、アジア・ゼロエミッション共同体の主催も含めて議長国としての準備をしてきて、石炭やガス不足で停電が頻発する国が出てきてしまっているのは、それは相当問題があるので、そのグローバルサウスの声をG7の各国に届けないといけないと考えたからです。
原子力平和利用が日米原子力協定のもとで認められた国としては、もちろん東電福島第一事故の反省は徹底的にしなくてはいけないし、まだALPS処理水の問題すら解決していないし、デブリの取り出し方が決まっているわけでもなく、いろいろな問題解決が迫られる中にあっても、安全確保を大前提に、原子力をある程度は活用していかないと世界が回らないというのが、我々の問題意識です。
この国の電源全体の量からすると、立地制約がある中で太陽光は相当程度入っています。しかし日中の電源ですし、2022年3月の停電危機の時は太陽光の寄与はほとんどなくて、だいたい関東地区は平時1000万kWほど出るのですが、あの日は100～300万くらいしか出ませんでした。多くの火力がメンテナンス入りしていたために電力のひっ迫が起きました。
この国の供給力全体をどうしていくのか。その時に原子力をどう位置付けていくのか、悩みの中で、前回のエネルギー基本計画では、いちおう表現はしているつもりではあります。それを今回、GX脱炭素電源法で具現化したことは事実ですが、第一ステップでしかなく、いまの旧一般電気事業者の経営状況では、原子力どころかおそらく火力にも投資ができない状況で、まだ解決策が見えたわけではありません。
電力の基本はアフォータビリティだと思いますが、冗長性どころか、いまはギリギリのところで回っている。この状況は非常に脆弱であると思います。
渡辺 非常に包括的なお話でした。特に脱炭素をめぐる国際社会の場でグローバルサウスの声をもっと丁寧に拾っていく必要がある、という点は重要だと思います。欧米は日本よりずっと、「世界をどうより良い方向へリードしていくか」という意識が強い中、various pathwaysという方向性の主張をしていくにあたっては、「不名誉な役回りを買って出る」ということではなく、アジア・アフリカ圏の人々から見てどのような正当性があるのか、各国の社会課題や内情を踏まえて、「より良い、より多様な脱炭素への道のり」として提示していくことが重要になるのではないでしょうか。たとえば天然ガスをめぐってEUが非ロシア産資源を買い占めていったことによる、低所得国を中心としたエネルギー不足などは問題視すべき事例だと思います。
ところで、私が主な分析対象としている欧州委員会の政策文書では、エネルギー・環境政策に関して理念的な部分から入っていく、そういう特徴があると思います。もちろん理念だけではだめで、長官がおっしゃられたS+3Eであるとか、電源構成を含めた具体策の部分も重要です。
他方で、日本に限って言えば、もう少し政策のビジョン、どのような社会を目指しているのかという議論を深めることで、脱炭素政策だけでなく原子力政策においても、新たな方向性が見えて議論の流れが変わるのではないかと思っています。
GXの方針を見ていくと、ビジョンに関しては従来からほとんど変わらず、S+3Eに加えて「グリーン」や「グリーン成長」が加わったくらいです。しかしEUや米国がグリーントランジション（環境配慮や持続可能性のある社会への移行）で重視しているのは「グリーン」だけではなく、フェアネスや透明性、レジリエンス、公正さなど、いろんな価値を総合的に踏まえてトランジションすべきだと言っています。具体策についても、電源構成やエネルギー需給構造に限らず、社会構造や経済の構造、働き方自体が大きく変わっていくというよりスコープの広い話をしていると思います。それが日本にはないから直ちにダメということにはなりませんが、日本のGXは欧米と議論の水準が異なることは認識しておくべきでしょう。
出典：総合エネルギー統計等を基に経済産業省作成
また日本のエネルギー・環境政策は、政策形成において国民の議論やステークホルダーのエンゲージメントを踏まえられた政策なのかというと、私は否だと思います。どうしても目標値先行、具体策先行のところがあると思います。具体策だけ打っていって何も問題ないなら良いのかもしれませんが、そうではない。だったら、社会のあり方という大きなスコープから、もう少し議論してみる価値は十分にあるのではないでしょうか。例えば原子力に関して言えば、グリーンという点では大きな価値があります。では、フェアネスはどうなのか、透明性はどうなのか、デジタルとの親和性はどうなのか。もっと日本の原子力利用のあり方がフェアだったら、GXにも貢献するし、日本社会としても望ましい。そういった観点での議論があまり行われていないような印象があります。
そもそも、EUではグリーントランジションは社会全体の課題である、というのが基本認識です。本当に2050年に脱炭素を実現するためには、エネルギー業界や一部の産業界に限らず、社会全体を動かしていかないといけないし、反対に、達成された暁には人々の暮らし方から社会全体の構成まで抜本的に変えてしまうような話です。そうした全社会的な課題であるからこそ、社会がどうあるべきか、という議論を重ねて考えていくことが重要なのではないでしょうか。
「望ましい社会のあり方」に関する議論が十分行われ、反映された政策であるかどうかは、政策の正当性や社会的受容性の問題に関わりますし、もしも正当性や受容性のない政策を進めていったとしたら、社会的コスト増にもつながって結果的に実効性も低下してしまいます。
脱炭素政策だけでなく、原子力の残された課題について考えていく上でも、例えば福島の廃炉やALPS処理水、燃料デブリの処分、高レベル放射性廃棄物の処分など、これらは全て価値の議論が関係していて、それをうまく扱えていないというか、そういうガバナンスのフレームワークがないために、決められた政策が反対に遭ってうまくいかない、ということが続いているのではないかと思っています。
経済社会構造論の喚起
保坂 バリューの問題はむずかしいのですが、いまこの国に最も必要なのは経済社会構造論だと思います。なぜならば先にDX（Digital Transformation・進化し続けるテクノロジーで人々の生活をより豊かにすること）が動いているわけです。
ITの話が先に動いていて、経済社会構造はいま完全に変わり始めています。そこの産業構造論にエネルギー安全保障が加わった形ですから、そこのビジョンの議論はする必要があると思います。
ただ他方、どの技術が将来行くのかが現時点では見えません。生成AIは放っておいても進むと思うけれど、その先に何がくるのか、いったい何処に行くのかがよくわからない。業界の方々とも議論をしていますが、破綻がくると言う人もいます。そうした中で、いまのヨーロッパのイデオロギー先行型の社会構造をつくるやり方には、グローバルサウスはついてこないと思っています。
私 には原体験があります。2005年にドイツがノルドストリーム1を決めた後、石油・天然ガス課長でした。サハリン2ができるときで、もちろんあれは民間事業者のプロジェクトですが、そのときに私はガスプロムと議論をしており、本格的にパイプラインの敷設を迫られたことがありました。悩んだ末、安全保障上お断りしました。それがいま今日この結果です。
欧米のやり方が常に正しいわけでもないし、エネルギー安全保障はそれぞれの国が置かれている現状から考えるべきものだと思います。世界のためにCO2を減らさなくてはいけないことは事実ですし、絶対にやらなくてはいけないと思いますが、ヨーロッパの国々はえてして自己本位になりがちです。やはりイデオロギーを押し付けるのは間違っていると思います。
そして社会構造論とイデオロギー論がごっちゃになっている場面が、エネルギーにおいては多すぎます。そのイデオロギーをバリューと言う人もいますが、そこはほんとうに詰めて考えないといけないと思います。
いまほんとうに必要な議論は経済社会構造論であることは間違いありません。電気自動車の普及拡大をはかりましょう。その通りです。では安全保障としてレアメタルのサプライチェーンをどうするのか。そういうところを含めた経済社会構造論をやっていくことは、すごく大事です。電気自動車の場合であれば、レアメタル・レアアースさえ何とかなればということで分かりやすいのですが、原子力は特別なものだと思っています。透明性の確保とか規制の独立とか、そういうことがなければ絶対に信用されないし、そこの信用がない。
アカウンタビリティが足りないことはその通りです。透明性を担保しているつもりだけど、報道されないというほうが正しいのかもしれないけれど、その辺の説明不足があるのと、バックエンドのところがわかりにくいという問題も抱えています。審議会の場で議論もしていますが、国民のみなさんにはわかりにくいようであって、そこの問題点を原子力が抱えていることはすごくわかります。
その問題点をすべて説明した上で、この国はどこのリスクをとっていくべきなのかということではないかと思う。要するに資源がないので、CO2制約があるから輸入もこれからできなくなるかもしれないと考えた時、この国がとるべきリスクと先進国として世界の一員としてとるべきリスクを明確に説明する必要があります。
前者については説明しているつもりですが、後者に関しては説明が足りなかったので、今回のG7でかなり世界的に訴えたつもりです。それが国民のみなさんからは見えていないのかもしれません。
出典：IEA データベースを基に経済産業省作成
バックエンドに関するご指摘がありましたが、総理から、もっと国が前に立てという指示があり、政権としてバックエンドの問題は大きいということは共有されています。その問題を解決しない限り、原子力について国民のみなさんへの説明が完成していないことについて、総理まで含めて共有されています。したがって我々も最終処分地に関する打開点は見出したいところです。
ただ今回のGXの説明会にしても、全国でやっていますが、どこの国も同じでしょうが、まだ十分な議論が進んでいない。そこはどうすればいいのか、ほんとうに悩みが深いということも事実です。
政策形成に望むこと
渡辺 国民に対する説明というところは、もともと何も知らなかった人に対して説明していくことと、既に関心や懸念があってそれを表明した人たちの声をどのように吸い上げていくかということは、切り分けて考えるべきと思います。とくに重要なのは後者ですね。ある方針案に対してこういう指摘があり、その観点を踏まえて政策を洗練させていく、というフィードバックが機能し、かつオープンになっているのか、そこが透明性のカギだと思います。
たとえば運転延長に関して、福島事故後に止まらされていた期間を寿命に追加してもよいという話になっているわけですが、原子力小委の議論でも、その期間の長さは恣意的に決まってしまう危険性がある、「福島事故対応のためのシャットダウン」とはどこまでを指すのか明確な定義が必要だ、といった議論が出ていたにも関わらず、その問題についてどう考えるのかが、少なくとも公開された資料を見た限りでは不明のまま方針が決まってしまっている、といった指摘も挙がっています。
透明性あるプロセスというのは、そういう意味で国民に報道で伝えるという話よりも、どちらかというと有識者の意見をどのようにインプットしていくのか、という課題が重要だと捉えています。欧米でもいろんな仕組みがありますが、そういうところを日本でも制度化していかなくてはいけないし、そうでないと何を発信しても透明性にはつながらない。もっと言うと、「責任ある研究開発とイノベーション」といった概念もありますが、研究や開発の方向性に関してより多くの声をフィードバックさせるプロセス、インプットさせるプロセスが重要になってくるので、そこを整えていかなくてはいけないと思います。
欧州がグリーンという価値の押し付けをしている部分があるのではないかというご指摘は、おっしゃる通りだと思います。一方でEUの政策関連文書を見ていくと、もっとブラッセルではいろんな議論がされていて、化石燃料がダメというのも、単にグリーンではないからとか、CO2を排出するからダメということではない。気候変動、温暖化にしても「自分たちが使ったもののせいで、地域が離れているところや後々の世代に対して影響がおよんでいくのはよくないのではないか」という、世代間倫理とかフェアネスの問題であるとか、「枯渇性の資源を争奪し合う仕組みはよくない」だとか、いろんな多面的な議論があった上で、化石燃料の使用をやめましょうという話がある。突き詰めて言えば、「どういう社会になりたいのか」という話が重要です。「脱炭素社会」とひと口に言っても、そのあり方は様々ですから。
出典: 各国の公表資料等に基づき経済産業省作成
（備考）「*」は、目標として明記されていないものの、論理必然的に結論が得られる数字を記載
日本は何を守りたいのか、どういう社会になりたいのか。先ほど社会のビジョンを描くことはすごくむずかしいとおっしゃっていましたが、具体的な技術や制度を含めてシナリオを描くことはむずかしいと私も思います。でもどんなシナリオになったとしても、いちばん大事にしたいことは何なのか、そういった部分からもっと議論を深めていくべきだと思います。
同時並行での課題解決に向けて
保坂 次のエネルギー基本計画では、2035年のNDC（気候変動問題に国が貢献する決定）のベースになるエネルギーミックスを出さなくてはいけません。現行の2030年LNGの20％という数字を見て、LNGの契約更改交渉が厳しいという声もあります。日本はもう買わないのだろう、だったら中国に売りに行くといわれることになるのです。現行の再エネの36～38％もすごくきついですが、これは確実にやらないと、とても目標が達成できない。
GX脱炭素電源法が成立したので、経済界からはこれからは産業構造論の議論がしたいと言われているところです。繰り返しになりますが、そこの議論をちゃんとしなくてはいけない。
いまはそんなに経済が良くありませんが、大企業の収益は上がっていますから、投資に回してくれないと、次の世代につながらない。そこの投資はITとGX中心に回っていくことは間違いありません。将来が見えにくいので技術の可能性に張っていかなくてはなりませんが、そうは言っても全部に張るわけにはいかないので、何に張るのかという議論を早く始めなくてはいけないと思っています。
原子力も含めてのことです。軽水炉の安全性を高めるところは、ある程度は技術的なめどが立っているから良いのですが、SMRにしても技術的な問題点などを検討しなくてはいけないと思っています。洋上風力もコストはかかるけれど、どうしても浮体式をやらなくては数が合わなくなってきます。化石の値段が上がってくるようですと競争条件が変わってきますので、コストも見合うようになるかもしれませんが、そうではないときはカーボンプライスを入れなくてはならなくなるかもしれません。
しかし、日本だけがカーボンプライスを入れたら、国際競争力を失うことになります。もともと天然ガス先物価格が3ドルの時に、日本のLNG調達価格は9～10ドルでした。よくここまで日本の自動車メーカー等はがんばってきたと思います。そういうところを含めて、我々エネ庁は縁の下の力持ちというか、電気やガスはインフラですから、そこのところから産業構造論を、政府をあげてやらなくてはいけないと思っています。
出所：IAEA Power Reactor Information System ホームページ等 （注）主な国・地域を記載
その中で原子力をどの程度使い続けるのか、必要な規模とはどれくらいであり、それにどのくらいのコストをかけるのか、安全対策にコストをかけるのは当然ですが、そういうところの議論をやりつつ、次世代革新炉についてはどの程度の見通しを立てていくのか、その時には最終処分のことまで考えてやらなくてはいけないと思っています。
軽水炉サイクルのバックエンドについては、ワンススルーの議論もあるとはいえ、ある程度のソリューションが見えています。しかし軽水炉以外については、そこのソリューションがまだ見えていません。そこを一気通貫で見なくてはいけないと思っています。国際的な議論がすごく大事となります。
渡辺 2050年の目標値を考えると、革新炉といっても、たぶん大型の革新軽水炉が主流になってくると思います。そうでないと間に合わないでしょう。でもGXの方針を見ていくとSMRや高温ガス炉が挙げられている。もしSMRとか高温ガス炉も併存させるとなれば、廃棄物の量であるとか、資源消費量は増えていくと考えられます。そうなってくると高速炉がなければ、今度は国際的なウラン価格が高騰するタイミングも早まります。そこの戦略をどうするのか。もしもそこまで大々的に原子力を使わない可能性があるとすれば、過渡的電源として、今からどのように原子力を使っていくことがベストなのか。そういう戦略を考えていかないと、後々八方ふさがりになるように思います。
保坂 おっしゃるように高速炉までやらないと完結しないと思います。
ロシアのウクライナ侵略は悪夢でした。原子力については、もう一度、日米英仏加で相談するべきではないかと思います。もともとは米国も、ロシアのTENEX社から燃料を買ったわけですから、安全保障の観点からもそこはもう一度、議論すべきタイミングだと思います。オイルショックから50年経って再び、原子力がエネルギー安全保障の観点から語られるようになりましたが、この間には東電福島第一原発事故が起きたわけですから、安全神話に陥らないことを肝に銘じながら、この国の安全保障と、この国の経済が続くことと、世界の人たちが大混乱に陥らないこと、いろいろな観点から議論をしていく必要があると思います。冒頭に司会がおっしゃってくださいましたが、この3年間は相当いろんなことを、それこそ寝ている間も考えましたから、きょう渡辺さんがおっしゃっていたこともよくわかるし、どうするのがいいのか、本当に悩みの中にあります。
ただ一つだけ言えることは、一つひとつの課題が解決してから次へということになると、全体が止まってしまうから、ある程度はパラレルにやっていくしかないと思います。なるべく後の人たちに課題を残したくなかったので頑張ってきましたが、いくつか解決しなくてはいけない問題点については、こことここは残っているということも含めて申し送りしています。
渡辺 すごく悩んでいらっしゃることはよくわかりました。国民としては、一緒に悩ませてくれたらなと思います。
E ありがとうございました。