ウソと矛盾の農業村
50年近く農業と農政に付き合って、つくづく嫌になることがある。それは、農林水産省、JA農協、農林族議員、農業経済学者たちの主張がウソと矛盾にまみれていることである。昨年11月のNHKスペシャル「食の“防衛線”」もそうだった。一般の国民はかれら”専門家“のウソや矛盾が見抜けない。かれらの肩書だけで”専門知識“を信じてしまう。私がウソや矛盾を指摘しても、かれらは正面から答えることはしない。暴論とか持論とかのレッテルを張ってごまかす。
減反を取り上げよう。食料安全保障と関連付けた今回の基本法見直しで、農業村が最も関心を持っているのは、 “適正な価格形成”である。肥料、農薬、飼料などのコスト上昇を価格に転嫁しようというものである。食料安全保障のために国内の農業生産を維持するには、農家の所得を補償できる価格が必要だと言うのだろう。
これは、農業村の常套文句である。コメ生産の維持のために高米価が必要だと言う。しかし、その手段として減反＝コメ生産の減少を行うのは矛盾していないか？農業村は看板には“コメ農業の維持”を掲げながら“コメ殺し”を実践してきた。所得補償は価格だけでなく直接支払いでもコストダウンでも実現できる。前述のNHKスペシャルは農家戸数が減るのでコメの供給は需要を賄えなくなると主張した。しかし、供給が需要を下回るなら、なぜ減反するのか？
転嫁しようとしている肥料、農薬、飼料の価格は、原材料は同じなのに、なぜかアメリカの2倍もする。これら高い資材を農家に販売しているのは、圧倒的な販売シェアを持つわれらが農業団体、JA農協である。適正な価格形成で利益を得るのは誰だろうか？
麦の輸入が増えて食料自給率が下がったのはアメリカのせいだと言うJA農協系の国立大学教授がいる。しかし、JA農協は「国産国消」を主張する裏側で、せっせとアメリカ産農産物を輸入してきた。JA農協が関税なしで輸入するアメリカのトウモロコシは日本の農家が買うときは2倍の値段になり、配合飼料になると3倍の値段になる。JA農協は、生産物と資材の販売で二重に手数料を稼ぐ。適正な価格形成で生産物の価格が上がると手数料収入も増える。
アメリカは牛肉については自由化や関税削減を迫ったが、バターなどの乳製品については、ホエイを除いて、関税引下げを求めなかった。バターの関税を下げるとニュージーランドの対日輸出が増え、アメリカ産トウモロコシの輸出は減少する。日本の酪農を維持して穀物を輸出した方が有利だ。JA農協とアメリカ穀物業界はウィンウィンの利益共同体である。被害者は、高い牛乳乳製品を買わされる日本の消費者である。しかし、事情を知らない日本の消費者団体は疑うこともなく「国産国消」のバターを喜んで購入する。
先祖の霊で農地が貸されない
農地も同じである。農家が農地を貸したがらないのは先祖伝来の土地だからと農林水産省は説明する。しかし、農地を貸すときは先祖の霊が妨害し、農地を転用・売却する（所有権を譲渡する）ときは先祖の霊はどこかにお隠れになるようだ。便利な先祖の霊である。少し考えれば、農林水産省のウソを見破れるのに、マスメディアは信じてしまう。
株式会社の農地取得に反対する理由として、株式会社は農地を転用すると農業村は主張する。しかし、これまで転用したのは誰だろうか？
農地面積は1961年に609万haに達し、その後公共事業などで約160万haを新たに造成した。770万haほどあるはずなのに、430万haしかない。食料安全保障に最も重要なものは農地資源である。日本国民は、造成した面積の倍以上、農地改革で小作人に譲渡した194万ha、現在の水田面積240万haを凌駕する340万haを、半分は転用、半分は耕作放棄で喪失した。160万haを転用したとすれば、農家は少なくとも200兆円を超える転用利益を得たことになる。この巨額の農地転用利益も兼業収入とともにJAバンクに預金された。
次の図は、1960年からの毎年のかい廃と拡張の累積をグラフにしたものである。税金で農地を造成する傍らで、農家は転用と耕作放棄で農地を潰してきた。“利益を第一とする株式会社”でなくても農地を転用するのだ。
JAバンクは、農地転用利益等で急増した預金量を農業や関連産業への融資では運用しきれなくなった。このため、JAは、農協だけに認められた准組合員制度を活用して農家以外の人を組合に積極的に勧誘し、他の都市銀行に先んじて住宅ローンなどの個人融資を開始した。今や准組合員は634万人で農家組合員の1.6倍に達する。しかし、それでも100兆円を超える預金額の3割くらいしか融資できない。融資できない60兆円超の運用を任せられる農林中金は、日本有数の機関投資家として海外有価証券市場で大きな利益を上げ、預金集めの見返りとして傘下のJAに毎年3千億円の利益を還元してきた。
2024年の5千億円の農林中金赤字の根源に農家や農協の“脱農業化”がある。“本籍”農業のJAを支えるのは農林中金中心の金融業や不動産業である。信用事業の預金はサラリーマン収入と農地転用利益から、その運用先は准組合員の住宅ローンと元農家のアパート建設資金およびウォールストリートであり、農業とは関係ない。JA農協は、農業と縁の薄い“農業”協同組合となった。
建前として、JA農協は農地の確保が重要だと言う。しかし、農地の転用規制をJA農協が真剣に要請したことはない。要請したのは、地方の商工会議所の人たちだ。市街地の郊外にある農地が転用され、そこに大型店舗が出店し、客を奪われた地元商店街が「シャッター通り化」するからだ。兼業農家・農協が栄えて地方が滅びた。
農地改革
ここで現在の農地法の前提となった農地改革について説明しよう。
戦前の農家が貧しかったのは、収穫したコメの半分を現物で地主に小作料として納めさせられたことと、三反百姓という言葉があるように耕作規模が零細だったためである。地主階級の利益を代弁した帝国議会に対し、農林省は小作人の利益を擁護しようとした。今のように、農林水産省、JA農協、農林族議員の農政トライアングルが既得権を共有しあう“もたれあい”の関係ではなかった。農地改革は、小作人解放のために努力した農林官僚の執念が実現したものだった。戦後の経済改革の中で、農地改革だけは唯一日本政府の発案によるものである。
農地改革には前史がある。農林省は戦時中食管制度を利用して地主制度を弱体化した。小作人が受け取る米価を地主が受け取る米価より高く設定したのである。1941年に、一石（150キログラム）当たり生産者（小作）米価49円、地主米価44円としたのが始まりで、これが46年には小作米価550円、地主米価75円となった。小作人受取額に占める小作料の割合は1941年の52％から46年には6％まで減少した。
農地改革は、地主階級に支持された保守党の中では異色の自作農主義者だった松村謙三が、1945年10月幣原内閣の農林大臣就任直後の記者会見で「農地制度の基本は自作農をたくさん作ることだ」と発言したことが発端である。小作人解放の悲願達成に燃える農林省はすばやく対応した。法律原案ができたのは松村の大臣就任の4日後という異例のスピードだった。
第一次農地改革の内容は、不在地主の所有地の全ておよび在村地主の5haの保有限度を超える小作地を地主との交渉によって小作人に買い取らせる、45年産米の地主米価を基準にして小作料を金納固定化するというものであった。その後、「在村地主の小作地保有限度を5haとしたため全小作地の38％しか対象にならず不徹底である、国家が直接買収すべきである」等の理由で、第一次農地改革はGHQから反対され、在村地主の小作地保有限度1ha、国による直接買収等を内容とする第二次農地改革が実施される。ただし、不在地主の所有地全ての譲渡は、第一次農地改革の通りだった。
農地改革は252万戸の地主から全農地の35％、小作地の75％に相当する177万haを極めて低い価格で強制的に買収し、財産税物納農地と合わせて194万haの農地を420万戸の農家に売却したものであった。これにより、小作地のシェアは46％から13％に低下した。
日本の地主制の特徴は、山形県庄内地方の本間家のような所有地が2千ヘクタールに及ぶような大地主が存在する一方で、零細な中小地主が多数存在していたことだった。1939年の不耕作地主98.7万戸のうち、現在の農家規模よりも小さい3ヘクタール未満の零細不耕作地主は70.9万戸、72%である。零細な農地しか所有しない農家は、自ら耕作するとコストが高いので満足な収益を上げることができない。それよりは、規模の大きい農家に農地を小作に出すことによって、高い地代・小作料を稼いだ方がましだと判断したのである。
農地改革はこの中小の地主からも農地を取り上げることになった。その後、かつての小作人が農地改革で得た農地を宅地等に転用して大きな利益を得ていることを目の当たりにした中小の旧地主から、農地改革の違憲訴訟が相次いだ。農地改革後、農林省はこれに苦しむ。1965年「農地被買収者に対する給付金の交付に関する法律」が成立し、補償問題はようやく決着した。
農地改革で自作農になったものが耕作を止めるときは、その農地を国が買い戻すという規定があった。農地改革の継続を求めるGHQはこれにこだわった。ただ同然で農地を取得した以上、当然の措置だった。しかし、農林省の後輩たちはGHQがいなくなるとこの規定を放棄した。こうして農地改革でもらった農地を旧小作人が自由に転用処分できることになった。情けないことに、農林省は農地価格が上がることは農家が豊かになった証拠だと喜んだ。
農地法“自作農主義”の呪縛
農政官僚たちは、農地改革の後に零細な農業構造改善のために“農業改革”を行おうとしていた。1948年の農林省「農業政策の大綱」は「今において農業が将来国際競争に堪えるため必要な生産力向上の基本条件を整備することを怠るならば､我が国農業の前途は救いがたい困難に陥るであろう。」と述べている。この時、既に国際競争が意識されていたことは注目に値する。
終戦直後、小作人の解放を唱え、燎原の火のように燃え盛った農村の社会主義・共産主義勢力は、農地改革によって小地主となった小作人が保守化したため、急速にしぼんでいった。これを見たマッカーサーのGHQ（連合国最高司令官総司令部）は、保守化した農村を共産主義からの防波堤にしようとして、農地法（1952年）の制定を農林省に命じた。農業改革に進みたいとする農林省は、零細農業構造の固定になるとして抵抗したが、押し切られた。農地法が目的としたのは、小さい“自作農”という農地改革の成果を固定することだった。マッカーサーに同調し、農地改革に反対した与党を農地法制定でまとめたのが、池田勇人大蔵大臣だった。農地法は強力な防共政策だった。不思議にも、今では共産党がこの防共政策を支持している。
この保守化した農村を組織し、自民党を支持したのが、戦後作られたJA農協だった。農協が原則とする“一人一票制”(大きな農家も小さな農家も投票権は一票)は、農家規模が均等になった農地改革後の農村を組織化するのに適していた。こうして農村は自民党の長期保守政権を支える基盤となった。“農地法と農協無くして自民党無し”である。
農地法は、耕作者が所有権を持つべきだという「自作農主義」を基本理念とした。自作農主義は、農地法第1条の「農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当であると認めて」という規定を根拠とした。しかし、これは農地改革を実施した当時の山添利作事務次官が、思い付きで書き込んだものだと言われる。
株式会社が農地を保有して農業を営むことは、耕作者は従業員で、農地の所有権は耕作者ではない株主に属することとなるため、自作農主義に反し認められないこととなった。NHKスペシャルは農業人口の減少や耕作放棄が問題だとするが、農家以外の出身の若者が友人たちから出資を募ってベンチャー株式会社を設立し、農地を取得して農業を行うことを農地法は認めていない。農地法が農業の後継者を農家以外から求めることを禁じているのだ。農家の後継者なら東京でサラリーマンをしても農地を相続で取得できるのに、農業をやりたい人が農地を取得できないのはおかしくないか？
第2次農地改革の農林大臣和田博雄や担当課長小倉武一たちが描いた農地改革後の将来展望に、農地法は反するものとなった。「それ（農地改革）は日本近代の後半において小作立法や自作農創設の拡充に努めた当時の人々の夢が百パーセント以上実現したのである。しかし、それは次代の夢を育むものではなかった。企業的経営の開花の夢も協同経営への道の夢も持ち得なかったのである。実をいえば、そういう夢を抱いた個々人はあったにちがいないが、その夢の実現の道は農地改革によってむしろ閉ざされたのである。農地改革の直後にその成果の上に立って長期的展望の可能な農業経営体への道が拓かれてもよかった筈だと後世は考えるかもしれないが、当事者は成果の維持しか考えなかった。（中略）農地法の考え方（中略）は、農地改革の成果たる農民的土地所有を発展させるのではなく、これを維持固定化しようとしたことであった。」（小倉［1987］『日本農業は活き残れるか』（中）122～124頁）
農地の転用規制が緩やかだったため、農地価格が高騰した。農林省は農地の売買による規模拡大をあきらめ、賃貸借による道を選択する。耕作者は所有者であるべきであるという自作農主義を修正し、借地による規模拡大を目指したのである。いつからか耕作者主義と言われるようになった。
自作農主義は概念としては明白である。耕作者が農地を所有する。では、耕作者主義とは何か？主語は「耕作者が」だが、自作農主義の「農地を所有する」に該当する部分が欠落している。述語がない文章は意味不明である。「耕作者が農地を耕作する」は意味をなさない。
「農地についての権利を有する」と述語を補ってみよう。さらに、「権利には、所有権に加え賃借権も含まれる」という注釈もつけてあげよう。しかし、戦前の小作人も「農地についての権利を有する」耕作者主義に該当する。小作人を否定した農地改革を維持しようとした農地法が、小作人を認めることになってしまう。戦前から耕作者主義だというのは極めて居心地が悪い。耕作者主義は完全な論理破綻である。
農地法は2009年一般法人による農地の賃借も認めた。自然人だけでなく法人にまで対象を広げれば、権利を有する者も法人、耕作者も法人となり、耕作者主義となる。そうであれば賃借権だけでなく所有権を（株式会社を含む）一般法人に認めても耕作者主義に反しない。
なぜ農地の流動化が進まないのか？
転用許可には裁量の余地が大きい。それを判断する農業委員会は主として農業者により構成されているため、いずれ自分も転用するのだと思うと、身内の転用申請に甘い判断を下しがちだ。加えて、違反転用された農地もほとんどの場合事後的に転用許可が下される。減反政策が実施されて以降は、米が余っているのになぜ転用させないのかという政治的圧力が高まった。
農地が簡単に転用されるので、一般の土地価格の高騰に農地価格も連動して上昇し、農業の収益還元価格を上回ってしまった。このため、売買による規模拡大は進まなかった。農地の流動化による規模拡大は借地によることになった。しかし、借地も簡単に進まない。
農地価格が上昇したため、他に多くの資産がない農家の場合、農地を複数の相続人で分割相続する事例が増えた。農業を行わない不在地主が増加するとともに、農地所有が細分化されて所有されることで、担い手が農地を借りる際の取引コストが上昇することになる。また、転用する場合でも、譲渡所得税が累進課税になっているため、農地が小出しに転用され、細分化される。
兼業農家が農地を貸し出さないことには、二つの原因がある。第一に、ゾーニングや転用規制が甘いので、簡単に農地を宅地に転用できる。農地を貸していると、売ってくれと言う人が出てきたときに、すぐには返してもらえない。それなら耕作放棄しても農地を手元に持っていた方が得だ。第二に、減反政策で米価を高く維持しているため、コストの高い零細兼業農家も農業を続ける。そのカモフラージュとして持ち出したのが、“先祖の霊”だ。幸いにも、多くの人がこの作り話を信じてくれた。
減反を廃止すれば、兼業農家は農地を出してくる。規模の大きい主業農家にのみ面積当たりの直接支払いを行えば、地代負担能力が向上して規模拡大が進む。零細農家が自ら耕作すれば直接支払いは受けられないが、これを主業農家が借り入れれば主業農家は直接支払いを受けられる。これで主業農家の収益が向上すれば、農地の出し手が受ける地代も上昇する。地主、耕作者、ウィンウィンの関係になる。
フランスでは、ゾーニングにより都市型地域と農業地域を明確に区分し農地資源を確保するとともに、農政の対象を、所得の半分を農業から得て、かつ労働の半分を農業に投下する主業農家に限定し、農地をこれに積極的に集積した。また、土地整備農村建設会社（SAFER、サフェール）が創設され、先買権（買いたい土地は必ず買え、その価格も裁判により下げさせられる）の行使による農地の取得及び担い手農家への譲渡、分散している農地を農家の間で交換して1か所にまとめて農地を集積する等の政策が推進された。1960年からのフランス農業の繁栄は、“フランス農業の栄光の30年”と形容された。我が国では1970年農地保有合理化法人、2014年農地中間管理機構（農地バンク）が導入されたが、強力なゾーニングや先買権は導入されなかった。
ヨーロッパには農地法はない。農地はゾーニングで守っている。農地資源を確保するためには、ゾーニングを徹底したうえで、企業形態の参入を禁止し、農業後継者の出現を妨げている農地法は、廃止すべきだ。強固なゾーニングがあれば転用できない。農業村が企業による農地取得に反対する根拠はなくなる。
さらに、零細分散錯圃を克服するため、交換分合などにより複数の農家の所有地を集めて、現在の標準区画30aを超える1~2ha規模区画の農地に基盤整備を行うべきだ。既に、福井県では多数の兼業農家の所有農地を集めて2ha規模区画の基盤整備を実現している。これを前提として、農地保有の細分化規制、隣接農家または農地中間管理機構の先買権の設定により担い手農家への農地集積を積極的に推進すべきだ。これが、シンプルな農地制度改革である。
構造改革が明るい農村を連れてくる
農政には些末な事業が多すぎ、自治体の担当者を悩ませる。農家がコメの先物を利用すれば、ヘッジ機能が働いて収入保険などの無駄な政策を廃止できる。食料安全保障も多面的機能も、農地を維持してこそ達成できる。それなら、品目ごとの農業政策や就農補助などこまごました補助事業は全て廃止して、EUのように農地面積当たりいくらという直接支払いを行ってはどうだろうか。これによって、農林水産省の組織・定員や予算を大幅にスリム化できる。
1ha未満のコメ農家が農業から得ている所得は、ゼロかマイナスである。ゼロの所得に何戸をかけようがゼロはゼロだ。しかし、1人の農業者に30haの農地を任せて耕作してもらうと、1,600万円の所得を稼いでくれる。これをみんなで分け合った方が、集落全体のためになる。主業農家の収益が上昇すると、農地の出し手に対する地代は上昇する。必要な政策は減反廃止による米価低下と主業農家に限定した直接支払いだ。
家賃がビルの維持管理の対価であるのと同様、農地への地代は、地主が農地や水路等の維持管理を行うことへの対価である。健全な店子（担い手農家）がいるから、家賃（地代）でビルの大家（地主）も補修や修繕ができる。このような関係を築かなければ、農村集落は衰退するしかない。農村振興のためにも、農業の構造改革が必要なのだ。