「仏像に魂を入れる」ための提言
「戦って勝てる軍隊になれ」。中国人民解放軍の約200万人を率いる習近平・中央軍事委員会主席（国家主席）は、部隊視察や軍幹部らに対して、頻繁にこう檄を飛ばしている。この発言について、日本の一部のメディアや専門家らは「習政権の強硬姿勢を裏付けている」と説明しているが、必ずしも事実とは言えない。ここ数十年間にわたり人民解放軍内では汚職が蔓延しており、訓練や武器開発などに費用が十分に充てられてこなかった。そのうえ、解放軍は1979年の中越戦争を最後に戦争をしておらず、兵士の実戦経験がほとんどない。こうした状況に鑑みて、解放軍が「戦っても負ける」という危機感の裏返しから出てきた発言である。だからこそ、習氏は2012年の就任以来、新中国建国後では最大規模と言われる軍内の汚職を取り締まるキャンペーンや軍政改革を断行してきた。
翻って日本では、自衛隊は1954年に創設してから一度も戦争をしていない。さらに、長年にわたる防衛費の抑制によって、装備や人員の確保が足りていない状態が慢性的に続いてきた。こうした状況が許されたのは、冷戦期は米国との同盟関係に頼り、やがて旧ソ連が崩壊すると米国一極体制下の国際秩序のなかで、七十年余りの平和を享受できたからにほかならない。
ところが2022年2月、ロシアがウクライナに軍事侵攻したことによって事態は一変した。冷戦後の国際秩序の庇護者たる国連安保理常任理事国が国際法を破って隣国を侵略したインパクトは甚大で、いまだに戦争の出口は見えない。ロシアは中国への依存と、米国を中心とした自由主義陣営との対立を深めるようになった。中露両国は「準同盟関係」とも言える軍事的な連携を強め、日米両国を威嚇するように日本周辺に頻繁に艦艇や航空機を派遣するようになった。北朝鮮も連日のように日本周辺に向けてミサイルの発射を繰り返している。日本周辺の安全保障環境は、中国・ロシアに加えて北朝鮮という核をもつ三カ国と対峙する、世界最悪とも言える状況となった。日本にとって戦争は現実のものとなった。
ウクライナ侵略戦争後の国際秩序は、どのようになるのか。日本を取り巻く東アジアには、いかなる影響を及ぼすのだろうか。そして有事が起きた場合、自衛隊は本当に「戦って勝てる」のだろうか。
こうした疑問点をもとに、キヤノングローバル戦略研究所は2022年7月、「ポスト・ウクライナ戦争後の東アジア国際秩序研究会」を立ち上げた。現役の官僚らをコアメンバーに、台湾有事をめぐるシミュレーションで、自衛隊を中心に日本政府や自治体が抱える問題点や課題の洗い出しを進めた。それは政府やほかの研究機関が実施しているような、軍事だけに焦点を当てた「戦争シミュレーション」ではない。日本や自衛隊が抱える法律やロジスティックスなど、これまであまり注目されてきていない問題を中心に検証を重ねた。
その結果、政権による事態認定をはじめ、有事の際の民間企業の協力態勢や民間人の避難状況、犠牲者の遺体の扱い方などをめぐり、問題が山積していることが明るみに出てきた。このなかには、そもそも議論すらされていない課題も存在する。
日本政府は2022年12月、防衛費の大幅な増額や反撃能力の保有などを盛り込んだ新たな戦略三文書を閣議決定した。日本の防衛政策にとっては重要な転換点だが、これだけではたして十分なのだろうか。三文書はあくまで政策文書にすぎない。実現していくための「仏像に魂を入れる」作業こそが重要なのだ。
だが、その議論が盛り上がっているとは言えない。どうやら焦点も、増額した防衛費でどのような装備品を購入するかどうかに集中している。いま検討しなければならないのは、70年間の「平和な時代」で放置されてきた日本の防衛政策の問題点を洗い出し、改善していくことなのだ。本連載の最終回では、同研究会における一年余りの議論をもとに以下の提言をしたい。
１．政治家による迅速・果断な事態認定を
まずは有事の「入口」であるとともに、初動でもっとも重要な「武力攻撃予測事態」について問題を提起していく。武力攻撃予測事態は、政治によるトップダウンの果断な意思決定がないと認定されない。たとえば、サイバー攻撃やテロ活動など明確な戦争とは言えない状況下で武力攻撃予測事態を認定することは容易ではない。
日本の政治家や官公庁は、リスクを伴う決断には慎重になりがちだ。しかし、武力攻撃予測事態の認定が遅れると、日本は「戦わずして負け」になりかねない。なぜならば、予測事態のあいだに作戦準備、すなわち自衛隊と国民の大移動に着手する必要があるからである。このタイミングで、全国の自衛隊の南西方面シフトを進めるのと同時に、南西諸島の住民を本土に避難させなければならないのだ。
しかし、自衛隊数万～十数万人の人員と装備品、補給物資を北海道や本州などから南西諸島に輸送し、同時に南西諸島の150万人の住民を避難させるミッションはとても数日では終わらない。日本に対する本格的な武力攻撃が発生してから、作戦準備を開始したのでは間に合わない。国民の生命を守り、有事に対応できるかどうかは、政治家がいかに迅速に情勢を判断して武力攻撃予測事態の認定を出せるかどうかにかかっている。
そのためには、政治家みずからが、日常から情勢を分析し、有事においてどのような対応が必要なのか準備をしておく姿勢が欠かせない。その点、米国や日本のシンクタンクが主催した台湾有事のシミュレーションは参考になるだろう。
ポイントとして、①日本はどのような攻撃に晒されるか、②攻撃は日本の経済活動や国民生活にどのような影響を及ぼすか、③自衛隊は有事になるとどのように行動すべきか――などが挙げられる。これらをタイムラインに落とし込んだうえで、どの段階で武力攻撃予測事態認定をするかを検討しておく必要がある。そのうえで「武力攻撃予測事態の認定が遅れると、いざというときの自衛隊の作戦に大きな支障が出る」「武力攻撃直前の段階で予測事態を認定しても間に合わない」といった認識を政府内で共有しておかなければいけない。
この際、予測事態認定の考え方も整理しておく必要がある。予測事態認定とは「相手国を刺激する」のではなく、「準備の万全さを内外に示すことで戦争の回避（抑止）につながる」という構図でとらえなければならない。実際、武力攻撃事態対処法にも「武力攻撃予測事態においては、武力攻撃の発生が回避されるようにしなければならない」と抑止の重要性が明記されている。
また、閣僚も含めた国会議員による事態認定訓練を定期的に実施することが必須である。政府による事態認定～国会承認（緊急時は事後承認可）～防衛出動命令～部隊が命令を接受するまでのあいだ、前線で戦う自衛官は武力行使の権限がないまま、敵の全力の軍事侵攻に耐え続けなければならない。事態認定から現場への命令到達が一秒でも早くなるよう、政治家も研鑽を積まなければならない。
政治家みずからがシミュレーションに参加して、有事を想定した動き方を検証しておくことも有用だろう。また、その判断には関係省庁との連携が必要不可欠であることから、一部の官僚のみならず総合的な訓練も必要である。なお、在日米軍基地の利用における事前協議への対応や、防衛出動下令時における反撃能力を含む自衛隊の武力行使の指示などの局面においても、政治家による決断は求められており、万全の準備をしておくことがきわめて重要なのだ。
２．「国民保護」を防衛省・自衛隊任せにしない
有事の際の国民保護における問題点として、国や自治体の当事者意識の欠如が挙げられる。いざ有事が起きれば、自衛隊が「すべてやってくれる」「頼んだら何とかしてくれるだろう」という過度な期待があるようだ。実際、自衛隊は災害派遣で活躍しているイメージが定着しているが、有事になれば主な任務は敵の撃破となり、国民保護に割ける戦力はほとんどない。一方、国民保護法では避難方法の提示や避難誘導は基本的に地方自治体の事務だと明記されている。それにもかかわらず、多くの自治体は国民保護について真剣に考えることはせず、実効性のある避難計画の策定や自治体間での事前の調整も進んでいないのが現状である。
あわせて、国側にも問題がある。内閣官房が国民保護全般を、総務省が自治体との関係を担っているが、防衛省や国土交通省、海上保安庁、警察庁などの各省庁の役割は欠かせない。内閣官房がリーダーシップを発揮して各省庁をまとめ上げ、国家として国民保護をどのように実施するかというグランドデザインを十分に示さなければいけないが、それができていない。
その結果、現在の日本では武力攻撃事態を前提とした訓練がほとんど実施されていないのが実情だ。訓練は繰り返されることで精度が上がるもので、一度実施すれば終わりというものではない。日ごろからの備えを怠ると、避難の遅れや停滞につながり、犠牲を増やすことにつながることを強調しておきたい。実際、台湾では毎年実施している防災訓練で、2022年から戦争の要素を取り入れるようになった。台湾有事が目前に迫っていることをふまえ、日本もいつ誰が、どのような訓練をするかという訓練計画を策定したうえで、南西地域を中心とした国民が一体となった訓練を複数回実施すべきだ。その際には図上訓練だけではなく、できるだけ現実に即したかたちでの実動訓練も不可欠と言えよう。
そして、国民の命を守ることに直結するシェルターの整備は、政府・自治体が一体となって取り組むべき喫緊の課題と言える。シェルターは有事以外にも、自然災害時の避難や災害用物資の貯蔵用としても使うことができる。民間でシェルターを建設する場合の補助金制度を新設すれば普及を進めることができるだろう。
国際法上の軍事目標に関する問題も挙げたい。本連載で紹介したシナリオで取り上げたように、基地と共用の空港のほか、自衛隊の輸送艦・輸送機、駐屯地内に設置したシェルターなどはすべて国際法上、攻撃されうる軍事目標となる。実効的な国民保護の計画がないと、こうした軍事目標となっている施設に国民が避難することになり、大きな犠牲を出すことにつながりかねない。国際法、とくに国際人道法に詳しい専門家も交えた国民保護計画の十分な検証が求められる。
３．有事に不可欠な民間企業の協力態勢の整備を
有事における民間の協力の必要性は、依然としてほとんど議論されていない。防衛作戦は自衛隊だけでは完遂できず、特定の民間企業の協力が不可欠であることを国民に周知したうえで、協力態勢の整備を進める必要がある。とくに空港、港湾、電気、水道、輸送、土木、医療、火葬、防衛装備品などの業者を「有事のエッセンシャル・ワーカー（必要不可欠な労働者）」として協力を得られる態勢を整えていかなければならない。
自衛隊の装備品を基地や駐屯地から持ち出して展開する際、これらの業者の協力がなければ実施は難しい。実際、北朝鮮によるミサイル発射に対応するための地対空誘導弾「ぺトリオット ＰＡＣ-３」を展開するうえで、一部の空港や港湾で協力を得られない事態が起こっている。このような状況では、有事に際してはとても戦闘態勢をとることができない。民間業者の支援を得るためには、強制的に協力してもらう枠組みをつくるのか、企業から自発的な支援を促すような工夫を重ねていくのか、あるいはその両方を組み合わせていくのか。速やかに真剣な議論を始めるべきだ。
いずれのやり方を実施するうえでも、自衛隊に協力してくれる業者の地位を保護することは欠かせない。自衛隊に対する役務に従事する民間業者の身分証明書を防衛省が発行することで、国際法上の地位を保証できるようになる。
誰もが有事においては、リスクをとりたくはないと考えるのが本音だろう。しかし、誰もリスクをとらなければ日本の防衛を全うすることができず、より深刻な事態に直面することになる。だからこそ、国民一人ひとりが防衛に関与し、必要な場合には防衛作戦を支援する意識と気概をもつことが求められているのだ。
なお、現在の制度上、有事で侵略者の排除に積極的に協力したいという国民が現れたとしても、その受け皿は用意されていない。戦争になったら全国民を逃がして保護するという現行の国民保護のコンセプトは災害対処と同じ発想であり、国際的に見てもきわめて異例な考え方だ。国民が自衛隊や政府の活動に対して自主的な協力を選択できる制度を検討する必要がある。
４．自衛隊施設の強靭化
戦略三文書で掲げられた七つの柱の一つとして、自衛隊施設の「持続性・強靭性」が挙げられており、今後十年間で注力していくことが明記された。とはいえ、ミサイルが直撃すればどんな強固な施設でもひとたまりもない。施設の強靭化とは「ミサイルが基地や施設の近くに着弾したときの被害を最小化すること」と捉えることが現実的だろう。そのために実施すべきことは、①施設を耐震化する、②施設を覆土・地下化する、③施設の機密性を高めて核・生物・化学兵器対策のためフィルターを設ける、④航空機を守る鉄筋コンクリート製の格納庫を設ける、ことなどが挙げられる。
これらの措置をするだけで、相手国が自衛隊の基地や駐屯地を機能不全にするために必要なミサイルの数は数倍から十数倍に跳ね上がり、日本を攻撃するためのハードルが上がる。すなわち、抑止力を向上させる効果が期待できるのだ。また、一度のミサイル攻撃で司令部の指揮官・幕僚が全滅しないよう司令部のスタッフを二～三個のグループに分けて交代で勤務するなど、ソフト面での強靭化の工夫も必要だろう。この措置は、長期戦にも対応しやすくなるというメリットもある。
あわせて電磁パルス（Electromagnetic Pulse: ＥＭＰ）攻撃対策も必要だ。電磁パルス攻撃で電子機器が破壊されてしまえば、コンピュータ、レーダー、通信機器、車両、艦船、航空機などが完全に動かなくなり、「石器時代に戻る」という喩えまであるほどのダメージを受ける。じつは、電磁パルス攻撃は電子機器や施設をシールド化することで比較的簡単に防護できる。自衛隊のすべての装備品やデバイスを防護することは現実的ではないが、重要なものを選別してシールド化しておくことはできる。また国家機能を維持し、国民の生活基盤を守るために、自衛隊以外の官民の主要インフラのシールド化も進めていく必要がある。
５．中国の国防動員法への対策
有事における中国の国防動員法対策も急務だ。日本には約74万人の在日中国人がおり、自衛隊、警察、消防、海保の総計（66.8万人）を上回る。もちろん、在日中国人の存在自体を問題視したいわけではない。そうではなく、一般の人びとを使った妨害工作を可能にする法律を中国政府がつくったことが問題なのだ。
国防動員法により、日本にいる中国人が有事の際に自衛隊の防衛作戦を妨害するほか、部隊の装備品や位置情報の暴露、日本国内の厭戦世論の醸成、偽情報の拡散などの妨害を仕掛けてくる可能性がある。また、航空自衛隊の周辺で多数の安価なドローンを飛ばすだけでも戦闘機の離発着を妨害することが容易である。
こうした人海戦術による日本国内での工作への対処は検討が急務である。たとえば、国際人道法であるジュネーブ条約第四条では、状況によっては敵国の文民を抑留することが認められているが、日本の国内法でそれに対応した法律は見当たらない。国会がそのような問題認識のもとに議論したうえで準備を進めるべきだ。
６．有事に耐えうる通信手段の整備
ロシアによるウクライナ侵攻の戦況を大きく左右したのが、通信インフラと言っても過言ではないだろう。米宇宙企業スペースＸの衛星通信網「スターリンク」の提供を受けたウクライナ側が、作戦や情報戦において高速通信サービスを駆使することでロシアに対して優位な戦いを進めてきた。
一方、台湾有事の要衝となる南西諸島は列島であるために、通信網を複数ルート化することが難しく、敵国に簡単に分断されやすいのが現状だ。これを防ぐため、現有の通信網の主力である地上無線設備と海底ケーブルに加えて無人機を含む空自機を介した空中回線や、小型衛星を使った通信手段などの代替手段の確保が必要だ。ただし、空中や宇宙経由の代替通信網を構築する場合でも地上における中継施設は不可欠であることには変わりはない。このような施設は破壊されやすいので強靭化やモバイル化することなどが必要だろう。
また、南西諸島と九州をつなぐ民間の通信網も、自衛隊と同じく非常に脆弱である。民間事業者との連携とあわせて、一つの通信網が破壊されてもそれを補完できる代替手段の確保もしていくことが求められる。
７．遺体の取り扱いの検討・整備
戦略三文書に自衛隊員の戦死者の扱いについて明記されていないことは、大きな課題と言える。国家のために命を落とした自衛隊員の遺体を最大限尊重し、名誉あるかたちで遺族のもとに返すためにも、現場部隊が火葬や埋葬をせずエンバーミング（保存処置）するための器材や薬品、人材育成をすることが必要だろう。
戦争が起きれば必ず戦死者が出る。その現実に真摯に向き合い、自衛隊員、隊員の遺族、国民が納得するような取り扱いの検討を進めるべきだ。また、先進国の軍隊で存在する本人識別情報、たとえばＤＮＡ情報、歯形、黒子の位置などの身体的特徴のデータベースを自衛隊は整備していないと言われている。この状況では遺体が焼損や欠損した場合の本人確認がきわめて難しい。
国民の遺体の取り扱いについては、火葬を実施するために有事における葬儀業者の協力を取り付ける実効性ある方法を検討する必要がある。現状では火葬の許可は地方自治体が担っており、すべての個別の事案ごとに対応しなければならない。有事に対応できるよう、火葬の許可ではなく通知だけでよいように手続きを簡略化するほか、行政側が地域や時期を明示して包括的に許可を与える方法など法改正も視野に入れて検討する必要がある。
８．自衛隊員の処遇改善
どれほど防衛面の装備を強化しても、人材がいなければ戦うことはできない。だが、自衛隊員の確保は喫緊の課題で、自衛隊の応募者は過去十年でじつに26％減少した。とくに深刻なのが現場の中心となる「士」の階級で、2022年3月末時点で定員約54,000人に対して8割弱の人員しか埋まっていないのが現状だ。
増額された防衛費を活用して現場の自衛官の待遇とやる気、そして社会的地位をアップさせるために真に効果的な方策を検討すべきだろう。たとえばボランティア休暇や勤務継続歴にあわせた奨励金の設定など、目を引く施策を打ち出して世間の話題に上らせなければ、募集環境は先細る一方だ。
また、公務関連の私費支出をゼロにする取り組みも欠かせない。実際、寒冷地で勤務する自衛官が冬期演習で使う防寒用品や駐屯地の共用場所の清掃委託費用など、本来公務で賄われるべき分野に隊員の私費が使われていることもあるという。こうした事例を全国で調査して撲滅していくことが急務と言える。
もちろん、本丸である給与の改革も欠かせない。公立学校の教員で検討されているように、毎月自衛官に上乗せされている約20時間分の「残業代」を増やす、各種手当（例：不発弾処理手当の最低額は250円／日）を大幅に増額するなどのあらゆる措置を講ずるべきだ。
〈終わり〉