数年前にバター不足が大きな問題となった。このときは、農業の専門家たちから酪農家が離農したので生乳生産が減少したのだと主張された。今回は、新型コロナの影響で需要が減少し、この年末年始に余った生乳5000トンが廃棄される懸念が出たため、岸田総理が、「廃棄を防ぐために牛乳をいつもより1杯多く飲んで」と異例の呼びかけを行った。数年のうちに生乳は不足から過剰になった。生乳は過剰や不足を繰り返してきた。需給調整が難しい産品で、その都度行き当たりばったりの対策が講じられてきた。
知恵がない農水省の提案
生乳廃棄に対して、牛乳が余るならバターに加工すればよいという意見や牛乳のカゼインという成分からミルク繊維を作るという新規用途を利用すべきだなどの意見も出されている。
このような酪農問題についての素人的な意見に対して、玄人であるはずの農林水産省が提案したのが、総理の呼びかけにあるように、家庭などで牛乳を「いつもよりもう1杯、もう1本消費」してもらうようアピールしていく「NEW(乳)プラスワンプロジェクト」という単純な解決策だった。
“NEW”と“乳”をかけるというダジャレのようなタイトルで世間の注意を引くことが精いっぱいだったようだ。
経済学を知らない役人
日常的に酪農問題に関与している農林水産省の担当課の人たちは、酪農・乳業や牛乳・乳製品の現状にも、制度の細部も精通しているだろう。しかし、農林水産省の中で経済学を勉強した人は極めて少ないし、既存の制度や発想の枠組みを超えられないという役人の限界もある。彼らに、現在の制度や政策の本質を理解し、その枠を超えた政策を提示することは、期待できない。
私は平成元年から4年間農林水産省で酪農、牛乳問題に係わった。バター不足が問題となっていたころ出版した「バターが買えない不都合な真実」（幻冬舎新書、2016年）は、ある国立大学で酪農問題を専門に研究している人から、酪農の制度や政策を勉強するうえで最高の教科書だと評価された。農林水産省の担当者も、知らないことや気づかなかったことが多かったのではないかと思う。出版してから5年以上経過しているが、未だにそこそこの売り上げはあるようだ。この記事では、この本で書いた内容を踏まえて、不足から過剰に揺れる酪農問題の根本的な解決策を提示したい。
牛乳・乳製品という特殊で不思議な食品
かつて農林水産省では、米、牛乳、砂糖の3つを担当すれば出世できると言われていた。私が出世できなかったのは、このうち砂糖を担当しなかったからかもしれないが、これらはいずれも白いので、“三白”と言われた。
いずれも、政策的にも政治的にも一筋縄では済まない品目・業種だが、牛乳（酪農）はこの中で特に難しい。その理由として、生産面では、酪農が飲用乳向け主体の都府県とバターなどの加工原料乳向け主体の北海道に分かれていることがあり、商品面では、生乳から様々な商品が加工されるばかりではなく、いったん加工したものを牛乳に戻すことができるという特殊性があるからである。
とくに、後者が問題解決を複雑にする。簡単に説明しよう。
次は、生乳から作られる様々な製品のうち主要なものだけを掲げたものである。
生乳から生まれる牛乳・乳製品
単に製品の種類が多いだけではない。牛乳は不思議な商品である。牛乳から生クリームと脱脂乳が分離される。生クリームを撹拌（かくはん）するとバター（脂肪分）、脱脂乳を乾燥させると脱脂粉乳（たんぱく質（カゼイン、ホエイ）や糖分などの無脂乳固形分）になる。そのバター、脱脂粉乳に水を加えると、元の牛乳（加工乳または還元乳という）に戻る。牛乳と乳製品に可逆性があるのである。このような農産物は他にない。
スーパーの店頭で、“牛乳”と表示されているものは生乳だけから作られるもの、“加工乳”と表示されているものは生乳と乳製品だけから作られるもの、“乳飲料” と表示されているコーヒー牛乳などは生乳・乳製品以外の成分を加えたものである。ただし、“牛乳”と“加工乳”で、成分に違いがあるわけではない。
国内では、夏は、牛乳の消費が高まるが、牛は夏バテで乳を出さない。牛乳は不足する。逆に、冬は、消費は少ないのに、乳はたくさん出るので、牛乳は余る。このため、冬に余った牛乳（余乳という）からバター、脱脂粉乳を作り、それを夏に牛乳（加工乳）に戻して供給するという方法がとられてきた。都府県の生乳生産が飲用牛乳の需要をほぼ満たしていた時、全国各地に余乳処理工場があった。
バター、脱脂粉乳が余ると過剰に牛乳（加工乳）が作られてしまうので、牛乳価格、さらには酪農家の手取りとなる生産者乳価も低下する。他方で、後述するように、バター、脱脂粉乳向けの生乳価格は飲用向けよりも安いので、通常の飲用牛乳よりも安いコストで還元乳を供給できる。牛乳と還元乳との値段の差がそれほどなければ、 乳業メーカーにとっては、加工乳を作った方がもうかる。
牛乳はバターと脱脂粉乳に分離しても、加工乳に戻せる
国際的には、牛乳については腐りやすいという自然の貿易障壁があるので、これまで牛乳は貿易されてこなかった。牛乳の関税は25%で、バター等の関税（従価税換算）が200％を超えることと比べると著しく低い。しかし、乳製品は貿易されるので、バター、脱脂粉乳を輸入して牛乳を作れば、この自然の貿易障壁を乗り越えて、事実上牛乳を輸入することが可能となる。乳製品輸入は、牛乳の国内市場にも影響を与えるので、関税や国家貿易などの輸入制限が採られてきた（農林水産省は、従価税に換算すると、バターは360％、脱脂粉乳は218％となるとしている）。
バター加工や新規用途は解決にならない
生乳が余ったからといって、バターに加工しても、いずれ加工乳が作られてしまう。これは解決策にならない。農林水産省の担当者は、生乳の供給を削減するか、今回の提案のように牛乳・乳製品の消費拡大を考えるしかなかった。
それだけではない。生乳から、バター、脱脂粉乳が同時に生産・供給される。しかし、バター、脱脂粉乳は、それぞれ異なる商品なので、異なる需要を持つ。2000年6月の雪印乳業の集団食中毒事件では、北海道大樹工場の停電で脱脂乳に毒素が発生し、これから作られた脱脂粉乳を原料とした雪印低脂肪乳（加工乳である）を飲んだ子供が、食中毒を起こした。以降、脱脂粉乳の需要は大きく減少した。一定量の生乳から需要に合ったバターを作ると、脱脂粉乳が余ってしまう。
脱脂粉乳が過剰になると、これから加工乳が作られ、加工乳も含めた牛乳全体の供給が増える。そうなると、都府県の酪農家にとって重要な飲用向けの生乳価格が低下する。これを、農林水産省や酪農界は恐れた。こうして脱脂粉乳が余らないように、生乳の供給を抑制した。そうなると同時に生産されるバターは少なくしか供給されなくなる。
「不都合な真実」を隠した学者や農水省
2014年バターが不足した当時、国際市場ではバターは大量に余っていた。バターが自由な民間貿易の下にあれば、不足すれば輸入されるので、問題は起きなかった。
ところが、バター、脱脂粉乳の輸入は、農林水産省（独立行政法人農畜産業振興機構）による国家貿易で一元的・独占的に行われている。農林水産省は輸入したバターが余って加工乳が作られ過ぎることを恐れて、十分なバターを輸入しなかった。飲用向けの生乳生産主体の都府県の酪農団体が乳製品の輸入に反対してきた。2014年のバター不足の本質は、以上である。農業経済学者や農林水産省が主張したような、酪農家の離農が原因ではない。農林水産省は不都合な真実を隠したのだ。
今回は、脱脂粉乳が余っている。政府・与党は12月23日、需要低下で民間在庫が積み上がった脱脂粉乳2万5千トン分を家畜の餌用に振り向ける費用の一部などとして、約36億円を助成することを決定したばかりだ。生乳をバターに回すと、脱脂粉乳がさらに過剰になってしまう。
新規用途の提案も、牛乳・乳製品の性質を理解していない。カゼインは牛乳から脂肪分、ホエイ蛋白を除いたものなので、カゼインを利用すると、同時に生産されるバター、ホエイの処分を検討する必要がある。現在バターの需給が均衡しているのであれば、これで増えた分、バター等向けの生乳生産を減少しなければならない。過剰の解決にはならない。そもそも、新規用途が有望なら既に企業が牛乳を使用しているはずだ。それが行われていないということは、技術的な問題があったり、コストが高くて他の繊維製品と競争できないなどの経済的な理由があるからだ。
成功した過去の酪農政策
酪農を振興させたのは、1965年の加工原料乳生産者補給金等暫定措置法（いわゆる"不足払い法"）だった。それまで、乳価は、飲用向け、乳製品向けという区別がない、一本の価格だった。乳製品は安いので、乳業メーカーがその価格で乳製品を作ると赤字になる。それを補おうとすると、酪農家に支払う乳価を抑えて、飲用牛乳で大きな利益を出す必要があった。このため、乳業と酪農団体との乳価交渉は熾烈を極めた。
不足払い法は、バター、脱脂粉乳などに向けられる生乳（加工原料乳という）について、農家の再生産が可能となる保証価格と乳業メーカーの支払い可能価格との差を国が補てん（不足払い）する仕組みである。
飲用向けと異なり、バターや脱脂粉乳などの乳製品の価格は低いので、これら乳製品向けの加工原料乳に、乳業メーカーが支払える乳代は少ない。したがって、規模の大きい北海道の生産者でも、その価格では再生産できない。このため、政府が不足払いを乳業メーカーが支払える乳代に加算することによって、農家に一定の価格を保証し、北海道の酪農が再生産できるようにしたのだ。乳業メーカーも、支払う乳代が低くてもよいので採算がとれる。
価格関係は、［飲用向け乳価＞不足払いを含めた農家への保証価格＞乳業メーカーが支払える乳代］である。飲用牛乳に仕向けられる都府県の乳価が、保証価格に北海道から都府県への輸送費を加えた額以下であれば、北海道からの流入を防ぎ、都府県の乳価を安定させることができる。別の言い方をすると、加工原料乳の保証価格に都府県への生乳移送価格を加えた価格までは、都府県の飲用向け乳価が保証されることになった。
不足払い法によって、飲用向け、加工原料乳向けの用途に応じた乳価が設定された。不足払いで加工原料乳に乳業メーカーが払う価格を低くすることで、乳業メーカーは、乳製品の生産で赤字がでないようになった。このため、これまでの一本の乳価よりも、高い価格を飲用向け乳価として払うことが出来るようになった。北海道の加工原料乳だけ不足払いすることで、飲用を含めた全国の乳価保証を間接的に実現した。これ以降酪農家と乳業メーカーの激しい乳価紛争は止み、北海道の生乳生産は全国の56%（2020年）を占めるまでに発展した。
過去の政策を時代遅れにした「緑茶飲料」
乳製品の国家貿易制度も不足払い法も、裏に隠された目的は飲用向け乳価の高値維持である。しかし、これが時代遅れになりつつあることを、農林水産省も酪農・乳業界も気づかない。
1990年代には850万トンほどあった生乳生産量が750万トンに減少しているのは、飲用の需要を急増した緑茶の清涼飲料にとられたからだ。90年にはほとんど消費がなかった緑茶の清涼飲料は2007年頃には250万キロリットルまで拡大している。飲用牛乳の価格を高くしたままでは、消費拡大はできない。
牛乳は貿易商品になった
これまでの制度は、関税や国家貿易によって、乳製品だけでなく飲用牛乳も含めて、国内市場を国際市場から遮断することを目的にしてきた。つまり、国内の酪農政策から、輸出の可能性を排除してきたのである。しかし、乳製品ではなく、牛乳が貿易される時代に変化している。酪農界は気づいていないようだが、地理的に離れたドイツ、ポーランド、ニュージーランドが、中国への牛乳輸出を急激に拡大させている。
中国に対する国別牛乳輸出推移
（出典） FAOSTATより筆者作成
メラミン事件を起こした中国では、日本への中国人旅行者が育児用の粉ミルクをこぞって購入するなど、日本の牛乳・乳製品に対する評価は高い。中国では牛乳の消費量も輸入量も増加している。しかも、ドイツ、フランスやニュージーランドなどから中国に輸出されている牛乳はLL（ロングライフ）牛乳だ。中国に近い日本は、焦げ臭いLL牛乳よりもおいしい牛乳を輸出できる。
30年以上も前から北海道の生乳（その生産量は2000年360万トンから2020年416万トンへ拡大）は、都府県に船で輸送されている。今では、北海道釧路港と茨城県日立港とを20時間で結ぶ高速大型船によって、毎日、北海道の生乳を関東・中京圏に供給している。2020年で生乳53万トンだ。これ以外に、北海道でパッキングした飲用牛乳が都府県に移出されている。こちらは、2020年は40万トン。いずれも過去最高だ。合計すると、北海道の生乳生産の22%に相当する。北海道から関東に生乳を輸送できるのであれば、日本から中国等への生乳や飲用牛乳の輸出ができるはずだ。北海道を含め、日本の酪農は、アジアの飲用牛乳供給地帯を目指すべきなのだ。
輸出によって需給調整ができる時代
この大きなメリットは生乳の輸出によって需給調整を可能にすることだ。今回のように生乳が多く生産されるようだと輸出を増やし、少なくなると輸出を減らせばよい。これまで国内市場だけで需給調整を考えてきた。国際市場を生乳需給の調整弁とするのだ。
飲用向けの輸出を考えるなら、ニュージーランドより高い国内の生乳価格で、わざわざ国際価格の3倍もするバター等の乳製品を作る必要はない。輸出の拡大によって、北海道の加工原料乳とこれから作られるバターや脱脂粉の生産が減少していけば、不足払い額が減少するだけでなく、バターなどの乳製品に対する高関税も国家貿易制度も不要となる。国民は、納税者としても消費者としても、負担を大きく軽減される。国際市場から自由に安いバターを輸入できる。バターは不足しなくなる。
これまでの用途別乳価は、加工原料乳価を安く飲用乳価を高く設定することで、飲用需要を減少させた。アジアの飲用牛乳市場を目指すのであれば、品質面での優位性だけではなく、価格競争力も持たなければならない。用途別乳価と不足払いを廃止して、オーストラリアが改革したように、単一乳価制に移行すべきだ。飲用乳価が低下すれば、現在緑茶にとられている国内の飲用需要も奪回できる。消費者も牛乳価格低下のメリットを受ける。
酪農家の採算が採れないというのであれば、欧米のような直接支払いを講じる方法もある。しかし、酪農家の平均純所得は1500万円を超える。また、アメリカ等からトウモロコシや牧草を輸入している酪農は、食料危機の際には食料供給の役割を果たせない。また、糞尿による大量の窒素分を日本の国土に蓄積させ、環境に大きな負荷を与えている。これは、食肉、卵など他の畜産も同じだ。畜産の保護が必要かどうか、国民は真剣に議論すべきだ。